V. GOSPODAROWANIE WODAMI A NATURA 2000 W ŚWIETLE OBOWIĄZUJĄCEGO PRAWA

V.1. Podstawy prawne gospodarowania wodami

V.2. Planowanie w gospodarce wodnej

V.3. Ochrona obszarów Natura 2000 a gospodarka wodna

 

V.1. Podstawy prawne gospodarowania wodami

 

Gospodarka wodna w Polsce jest prowadzona w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne[1], tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW), czyli Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej[2] oraz tzw. dyrektywy powodziowej, czyli Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim[3].

Ustawa Prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z założeniami ustawy gospodarowanie wodami ma być prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości, choć w praktyce przepis ten nie zawsze jest stosowany. Gospodarowanie wodami uwzględniać powinno zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Ponadto gospodarowanie wodami winno być prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód.

Celem RDW jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:

a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych;

b) promują zrównoważone korzystanie z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych;

c) dążą do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych;

d) zapewniają stopniową redukcję zanieczyszczenia wód podziemnych i zapobiegają ich dalszemu zanieczyszczaniu, oraz

e) przyczyniają się do zmniejszenia skutków powodzi i susz, a przez to przyczyniają się do:

– zapewnienia odpowiedniego zaopatrzenia w dobrej jakości wodę powierzchniową i podziemną, które jest niezbędne dla zrównoważonego, i sprawiedliwego korzystania z wód,

– znacznej redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych,

– ochrony wód terytorialnych i morskich, oraz

– osiągnięcia celów odpowiednich umów międzynarodowych, w tym mających za zadanie ochronę i zapobieganie zanieczyszczaniu środowiska morskiego celem zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych, z ostatecznym celem osiągnięcia w środowisku morskim stężeń bliskich wartościom tła dla substancji występujących naturalnie i bliskich zeru dla syntetycznych substancji wytworzonych przez człowieka.

Natomiast dyrektywa powodziowa ma na celu ograniczenie ryzyka powodziowego, z którym wiąże się zagrożenie zdrowia i życia ludzi, środowiska naturalnego, dziedzictwa kulturowego i działalności gospodarczej, a także zarządzanie tym ryzykiem. Zgodnie z wymogami dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia do 2011 r. wstępnej oceny ryzyka mającej wskazać dorzecza oraz związane z nimi obszary nadbrzeżne, na których występuje zagrożenie powodziowe. Następnie, do 2013 r., państwa członkowskie powinny sporządzić dla tych obszarów mapy ryzyka, a do 2015 r. ustanowić plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Mapy ryzyka mają służyć zapobieganiu, ochronie i gotowości do akcji ratunkowej. Niestety dyrektywa powodziowa w Polsce nie została należycie implementowana; przepisy te należało wprowadzić do listopada 2009 r., Komisja Europejska zamierza pozwać Polskę do Trybunału Sprawiedliwości[4]. W związku z tym stosując prawo krajowe w zakresie ochrony przeciwpowodziowej organy administracji i sądy są zobowiązane do prounijnej interpretacji prawa krajowego lub do bezpośredniego stosowania postanowień niewłaściwie implementowanej dyrektywy (zasadę prounijnej interpretacji omówiono szczegółowo w e-szkoleniu E-3, rozdz. II.5).

do góry

II.2. Planowanie w gospodarce wodnej

 

Zasadnicze znaczenie dla osiągania celów, o których mowa w ustawie Prawo wodne oraz w RDW ma planowanie w gospodarce wodnej. Poprzez akty planowania administracja zmierza do świadomego kształtowania stosunków społecznych i wprowadzania przeobrażeń w określonych dziedzinach działania. Są one stosowane w tych dziedzinach, w których istnieje prawdopodobieństwo częściowego przewidzenia zachowania się adresatów. Akty planowania mają sprzyjać realizacji nałożonych na administrację zadań, koordynacji działań służących ich wykonaniu, czy po prostu szeroko rozumianej współpracy w wykonywaniu funkcji administracyjnych. Służą stymulowaniu i podnoszeniu poziomu zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego przestrzennego w skali lokalnej, regionalnej, ogólnokrajowej i ponadpaństwowej[5].

Akty planowania w gospodarce wodnej, przyjmowane na postawie ustawy Prawo wodne obejmują:

1) program wodno-środowiskowy kraju, z uwzględnieniem podziału na obszary dorzeczy, zwany dalej „programem wodno-środowiskowym kraju”;

2) plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

3) plan zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) plan przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze dorzecza;

5) warunki korzystania z wód regionu wodnego;

6) sporządzane w miarę potrzeby warunki korzystania z wód zlewni.

Plany i programy w gospodarce wodnej służą programowaniu i koordynowaniu działań mających na celu:

  • osiągnięcie lub utrzymanie co najmniej dobrego stanu wód oraz ekosystemów od wody zależnych;
  • poprawę stanu zasobów wodnych;
  • poprawę możliwości korzystania z wód;
  • zmniejszenie ilości wprowadzanych do wód lub do ziemi zanieczyszczeń;
  • poprawę ochrony przeciwpowodziowej.

Ich przyjmowanie jest o tyle istotne z punktu widzenia tematyki tego portalu, że założenia przyjęte w tych planach i programach będą miały znaczący wpływ na funkcjonowanie obszarów Natura 2000 od wody zależnych. Kwestie tych zależności są przedmiotem e-szkolenia E-4. Ponadto przyjęcie planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy pozwoli być może na uruchomienie środków finansowych dla rolników w ramach PROW 2009-2013, co jest przedmiotem e-szkolenia E-9.

Zasadnicze znaczenie – jeśli chodzi o relacje między planowaniem w gospodarce wodnej a ochroną obszarów Natura 2000 – ma plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Jednym ze elementów każdego planu gospodarowania wodami jest podsumowanie działań zawartych w programie wodno-środowiskowym kraju, których wdrożenie pozwoli na osiągnięcie przez wody dobrego stanu wód oraz pozostałych celów środowiskowych, określonych w art. 4 RDW, m.in. spełnienie wymagań specjalnych, zawartych w innych unijnych i polskich aktach prawnych, w odniesieniu do obszarów chronionych (w tym do ochrony siedlisk lub gatunków dla których powołuje się obszary Natura 2000, a dla których utrzymanie stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie).

Uchwały Rady Ministrów w sprawie planów gospodarowania wodami na obszarze dorzeczy zostały przyjęte 22 lutego 2011 r. w odniesieniu do dorzeczy rzek: Wisły, Odry, Jarftu, Świeżej, Pregoły, Niemna, Dunaju, Dniestru, Łaby, Ücker, ale nie wszystkie z tych planów zostały już opublikowane (do końca maja 2011 r.). W dniach 25 i 27 maja 2011 r. opublikowane zostały w Monitorze Polskim dopiero pierwsze trzy takie plany:

  • Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, M.P. 2011 nr 40 poz. 451
  • Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Dniestru M.P. 2011 nr 38 poz. 425
  • Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Jarft M.P. 2011 nr 37 poz. 424

do góry

V.3. Ochrona obszarów Natura 2000 a gospodarka wodna

 

Szczególnym polem problemowym w zakresie gospodarki wodnej i ochrony obszarów Natura 2000 jest problematyka zapobiegania powodziom. Wynika to z faktu, że wiele obszarów Natura 2000 ustanowionych zostało na obszarach zalewowych, na wałach lub w pewnej odległości od istniejących lub planowanych do realizacji zbiornikach retencyjnych. Dyrektywa powodziowa wymaga stopniowego zastępowania, tam gdzie to tylko możliwe, metod technicznych ochrony przed powodzią środkami prewencyjnymi oraz metodami nietechnicznymi, gdyż tylko one są w stanie równolegle zapobiegać powodziom i chronić przed ich skutkami, a także – sprzyjać realizacji celów środowiskowych, wspólnych dla RDW i dyrektywy powodziowej. Wymaga podkreślenia, że dyrektywa powodziowa nie kwestionuje wagi i znaczenia technicznych środków ochrony przed powodzią, chodzi raczej o przesunięcie akcentów i promocję stosowania środków prewencyjnych i nietechnicznych w znacznie szerszym zakresie, niż dotychczas, a traktowania ich jako środków priorytetowych przede wszystkim na obszarach Natura 2000. Na gruncie omawianej problematyki kontrowersje, a co za tym idzie problemy prawne i praktyczne budzi zagospodarowanie dolin rzecznych, a zwłaszcza zabudowa terenów zalewowych, jak również stosowanie na tych obszarach technicznych metod ochrony przed powodzią, które zakłócają naturalne mechanizmy regulacyjne wód płynących.

Dyrektywa powodziowa tereny zalewowe wymienia jako obszary naturalnej retencji, wskazuje ponadto, że kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenów zalewowych jest jednym z głównych sposobów ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Rolę, jaką zastosowaniu tego mechanizmu przypisuje dyrektywa powodziowa, muszą dostrzegać i uwzględniać nie tylko organy administracji publicznej kompetentne w zakresie planowania w gospodarowaniu wodami, a w przyszłości odpowiedzialne także za zarządzanie ryzykiem powodziowym, ale też gminy, kwestia „rezerwacji terenów zalewowych dla rzeki” leży bowiem w gestii samorządów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne. W tej sferze powinny również się rozstrzygać kwestie związane z zastrzeżeniem funkcji środowiskowych dolin rzecznych w miastach i na ich obrzeżach, stanowiących obszary Natura 2000[6].

W związku z tym należy odpowiedzieć na pytanie, czy i na jakich zasadach działania związane z realizacją celów dyrektywy powodziowej mogą być realizowane na obszarach Natura 2000.

Zasadniczą odpowiedź na to pytanie przynosi ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, tzw. ocena habitatowa.

Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 rozumie się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

 

Podstawę przeprowadzania takiej oceny stanowią przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie ustawa o udostępnianiu) zawarte w art. 96-103. Szczegółowo kontekst systemu ocen oddziaływania na środowisko odnoszący się do Natury 2000 został omówiony w e-szkoleniu E-8.

Jeśli chodzi o procedurę oceny habitatowej, to należy rozpocząć od wskazania faktu, że ustawa o udostępnianiu nie zawiera zamkniętego katalogu decyzji, których wydanie miałoby poprzedzać przeprowadzenie tej oceny. Zadaniem organu administracji jest więc w każdym przypadku weryfikacja, czy nie istnieje ryzyko, że skutki danej decyzji będą znacząco oddziaływały na obszar Natura 2000. Ustawa o udostępnianiu zawiera jedynie przykładowe wyliczenie takich decyzji, należą do nich (zgodnie z art. 96 ust. 2):

1) wszystkie decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy (czyli wymagające uprzedniej decyzji o środowych uwarunkowaniach);

2) koncesja wydawana na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (inna niż wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 4);

3) pozwolenie wodnoprawne wydawane na podstawie ustawy Prawo wodne (inne niż wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 6);

4) zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów – wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody;

5) pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich – wydawane na podstawie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Jak widać, istnieje duża różnorodność tych decyzji wymienionych w tym artykule (zarówno co do dziedzin jakich dotyczą, jak i ich wagi), nie należy jednak bagatelizować tych, które dotyczą pozornie nieznacznie wpływających na środowisko, np. zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. O ile usunięcie starego i grożącego upadkiem drzewa w parku miejskim nie będzie miało w wielu przypadkach znaczącego wpływu na środowisko, o tyle np. zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów w pasie granicznym rzeki Bug, objętym ochroną w ramach sieci Natura 2000, bez wątpienia miałoby znaczący negatywny wpływ na gatunki i siedliska chronione w ramach tego obszaru[7]. Ze względu na tematykę tego portalu należy szczególnie podkreślić, że oceny habitatowej mogą wymagać zwłaszcza inwestycje w gospodarce wodnej, dla których wydaje się następujące decyzje:

  • wszystkie pozwolenia wodnoprawne;
  • decyzje ustalające warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych;
  • decyzje o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
  • zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów – wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody (np. na wałach przeciwpowodziowych);
  • pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich – wydawane na podstawie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

 

Symptomatyczny w tym kontekście jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Dutch Dykes, analizujący problem kwalifikacji robot kanalizacyjnych i przeciwpowodziowych (jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Trybunał w sygnalizowanym orzeczeniu jednoznacznie rozstrzygnął, że ocenie podlegają wszelkie prace przeciwpowodziowe, w tym zwłaszcza regulacje i umocnienia brzegów oraz zmiany i remonty, które z uwagi na swój charakter, rozmiar czy lokalizację mogą prawdopodobnie znacząco oddziaływać na środowisko. TS uznał, że niezależnie od tego, czy polegają one na wzmocnieniu, poszerzeniu, przeniesieniu w inne miejsce, zastąpieniu starego obiektu nowym, czy też są kombinacją tych działań – obowiązek ich oceny powstaje zawsze, gdy przedsięwzięcia te z uwagi na kryteria z załącznika III do Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne[8] mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

 

O tym, czy ocena habitatowa powinna zostać przeprowadzona, wstępnie decyduje w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji wykonawczej. W takim przypadku przekazuje on właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosek o wydanie decyzji wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia. Ostatecznie o obowiązku przeprowadzenia oceny habitatowej decyduje regionalny dyrektor ochrony środowiska (RDOŚ), uwzględniając oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie danego przedsięwzięcia łącznie z innymi przedsięwzięciami. Jeśli RDOŚ stwierdzi, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, nakazuje przeprowadzenie oceny habitatowej. W takim przypadku, nakłada na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu i podaje do publicznej wiadomości informację o wszczęciu procedury oceny oddziaływania na środowisko. Jeśli z raportu wyniknie możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co do zasady inwestycja nie może zostać zrealizowana.

Znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 to oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: 

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

 

Oznaczałoby to, że nie ma możliwości podejmowania żadnych działań związanych z regulacją wód, budową wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne mogących wpływać znacząco negatywnie na te obszary chronione.

Jednakże takie podejście byłoby niezgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju która zakłada konieczność godzenia potrzeb rozwoju społeczno-gospodarczego z ochroną środowiska, nie dając żadnej z tych wartości apriorycznego pierwszeństwa przed pozostałymi. Tym samym ochrona gatunków i siedlisk w ramach sieci Natura 2000 nie ma charakteru bezwzględnego.

Oznacza to, że muszą istnieć przesłanki określające kiedy i po spełnieniu jakich warunków możliwa jest taka działalność inwestycyjna, która choć wpływa ujemnie na przedmiot ochrony sieci, jednak jest uzasadniona.

Przesłanki te zostały określone w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa (w ślad za przepisami dyrektywy „siedliskowej”) stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony istniejących lub zgłoszonych obszarów Natura 2000. W takich przypadkach musi być jednak zapewniona tzw. kompensacja przyrodnicza niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, o której państwo członkowskie informuje Komisję Europejską przed jej wdrożeniem oraz przed realizacją planu lub przedsięwzięcia.

Odmiennie jednak wygląda sytuacja, gdy obszar Natura 2000, na którym mogłoby się ujawnić negatywne oddziaływanie na siedliska i gatunki, obejmuje siedliska przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym, a także wówczas, gdy występuje tam jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym. Realizacja planu lub przedsięwzięcia przy braku alternatywnych rozwiązań jest wówczas możliwa jedynie ze względów związanych z ochroną życia i zdrowia ludzi, zapewnieniem bezpieczeństwem powszechnego lub z uwagi na uzyskanie korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego. Ostatnią przesłanką jest argument o istnieniu innych koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, z tym że wiąże się ona z koniecznością uzyskania pozytywnej opinii Komisji Europejskiej. Oczywiście i w tym przypadku niezbędne jest dokonanie kompensacji przyrodniczej.

Szczególnie problematyczne jest zagadnienie oceny habitatowej i jej skutków w odniesieniu do projektowanych obszarów Natura 2000.

Zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 34 ustawy o ochronie przyrody procedura badania przesłanek nadrzędnego interesu publicznego może dotyczyć także obszarów projektowanych. Jednakże z krajowego orzecznictwa wynika, że stosowanie tej procedury jest niedozwolone do czasu zatwierdzenia danego obszaru przez Komisję Europejską.[9] Taką interpretację przyjęła także Najwyższa Izba Kontroli kontrolując działania związane z wdrażaniem i funkcjonowaniem sieci Natura 2000 w 2007 r.[10]

 

Dla lepszego rozumienia okoliczności udzielenia zezwolenia na realizację przedsięwzięcia w sytuacji zagrożenia dla siedlisk i gatunków sieci Natura 2000 poniżej zamieszczono szersze wyjaśnienia kilku pojęć, w oparciu o przygotowany przez Komisję Europejską poradnik „Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia art. 6 dyrektywy “siedliskowej” 92/43/EWG”[11].

Analizę należy rozpocząć od kluczowego dla sprawy wyjaśnienia pojęcia „nieistnienia rozwiązań alternatywnych”, tylko bowiem ich brak umożliwia uruchomienie całej procedury.

Rozwiązania alternatywne, określane w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko powinny obejmować:

  • alternatywne lokalizacje lub przebiegi szlaków (trasy w przypadku inwestycji liniowych),
  • różne skale i rozmiary inwestycji lub rozwiązania konstrukcyjnego przedsięwzięcia (np. tunel czy estakada),
  • harmonogram lub organizację prac budowlanych, metody budowy, a także sposób likwidacji oraz alternatywne procesy [12].
  • tzw. opcję zerową czyli opcję polegającą na niepodejmowaniu działania[13].

 

„Nieistnienie rozwiązań alternatywnych” oznacza, że nie istnieją rozwiązania, które umożliwiłyby osiągnięcie zakładanego przez inwestora celu w inny, mniej szkodliwy dla środowiska sposób, choć wybór jednej spośród wyselekcjonowanych możliwości nie musi opierać się na tym, która z nich najmniej niekorzystnie wpływa na obszar.

 

W wypadku braku rozwiązań alternatywnych, lub w przypadku istnienia rozwiązań mających jeszcze bardziej niekorzystny wpływ na dany obszar Natura 2000, właściwe organy mają obowiązek zbadać istnienie koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, które wymagają realizacji danego przedsięwzięcia, włącznie z interesami o charakterze społecznym lub gospodarczym. Ustawa o ochronie przyrody (ani dyrektywa „siedliskowa”, ani orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości) nie definiuje pojęcia „koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego”. Można jednak założyć, że obejmują one:

  • życie i zdrowie ludzi i bezpieczeństwo powszechne (np. inwestycje polegające na ochronie przeciwpowodziowej czy infrastrukturze wojskowej, przy czym – co istotne w polskiej rzeczywistości – należy zdemaskować dość częste przekonanie o uznaniu drogi publicznej za inwestycje chroniącą życie i zdrowie ludzi[14]);
  • korzystne skutki o podstawowym znaczeniu dla środowiska (np. budowa oczyszczalni ścieków.).

Niewątpliwie jednak pod pojęciem „koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego” kryją się także inne, niż wskazane powyżej rodzaje interesu społecznego lub gospodarczego. Warto więc zastanowić się, jakie to mogą być rodzaje interesu publicznego. Pomocna w tym zakresie może okazać się analiza opinii Komisji Europejskiej, wydawanych w trybie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy „siedliskowej”[15]. Na pewno ów „nadrzędny interes publiczny” to interes o charakterze społecznym lub gospodarczym, lecz „kwalifikowanym”, w stosunku do interesów określonych w art. 34 ust. 2 p. 1-3 ustawy o ochronie przyrody. Musi się za nim kryć interes przewyższający wartość zasobów przyrodniczych, dla ochrony których utworzono dany obszar. W języku polskim „publiczny” to dotyczący ogółu ludzi, dostępny ogółowi, powszechny, społeczny, nieprywatny. Nie oznacza to jednak, że inwestorem musi być państwo/jednostka samorządu terytorialnego, z praktyki wynika bowiem, że np. realizacja projektu przez podmiot prywatny przyczyniająca się do powstania 8 tys. miejsc pracy, jest traktowana jako interes publiczny. Waga tego interesu musi być też każdorazowo określana w zależności od stopnia negatywnego oddziaływania na dany obszar wynikającego z ewentualnej realizacji danego planu lub przedsięwzięcia oraz korzyści, jakie realizacja ta przyniesie. Takim interesem może być np.

  • znaczne wzmocnienie konkurencyjności regionu,
  • lepsze warunki rozwoju handlu,
  • zapewnienie odpowiedniej jakości transportu,
  • zapewnienie korzystnych efektów społecznych w skali długookresowej,
  • alternatywa transportowa przyjazna środowisku.
  • zapobieganie/minimalizacja bezrobocia;
  • zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych,
  • zmniejszenie zanieczyszczenia atmosfery i przeciążenia transportu lądowego;
  • nowe miejsca pracy,
  • konkurencyjność określonej branży europejskiego przemysłu i regionu;
  • zapotrzebowanie na wodę pitną itp.

Powyższe przykłady wzięte z opinii Komisji wskazują, że wymogi tegoż nadrzędnego interesu publicznego mogą też dotyczyć np. priorytetowych projektów infrastrukturalnych, zaakceptowanych przez samą Unię. Interes publiczny należy uznać za nadrzędny, jeśli jest to interes długoterminowy. Zarówno interesy gospodarcze, jak i inne przynoszące społeczeństwu jedynie krótkoterminowe korzyści, nie wydają się być wystarczające aby zdominować długotrwałe interesy przyrodnicze chronione przez dyrektywę. Przy tym należy pamiętać, że związek między planowaną inwestycją a chronionym interesem (np. zdrowiem mieszkańców) musi być bezpośredni.

Na podstawie przepisów prawa krajowego można przyjąć[16], że pojęcie nadrzędnego interesu publicznego będzie się wiązało z realizacją niektórych inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami[17], w tym m.in. z:

  • budową oraz utrzymywaniem obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacją i utrzymywaniem wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

 

Podjęcie działań na obszarze Natura 2000 musi zostać poprzedzone zaplanowaniem i realizacją kompensacji przyrodniczej.

Kompensacja przyrodnicza to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzące do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych (art. 3 p. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska)

Definicja ta wymaga konkretyzacji i uzupełnienia. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej wyrażonym w jednej z opinii trzeba brać pod uwagę, że kompensacja musi być podjęta w tej samej jednostce geoprzestrzennej, w której ujawnią się negatywne oddziaływania, zapewniając tym samym, że geograficzna spójność sieci nie zostanie zagrożona. Co więcej, typy siedlisk narażonych na negatywny wpływ planowanych działań zostaną przywrócone sieci, zarówno pod względem ich obszarów, jak i wartości przyrodniczej, co powinno zostać osiągnięte bądź to poprzez utworzenie nowych obszarów gdzie byłyby chronione, bądź poprzez poprawę stanu już istniejących siedlisk.

Kompensacja przyrodnicza może zostać przeprowadzona w różny sposób – polegać może na:

  • objęciu ochroną innego dodatkowego terenu, na którym występują te same siedliska lub gatunki, dla ochrony których powołano, lub zamierzano powołać dany obszar Natura 2000,
  • odtworzeniu zniszczonych siedlisk, pozwalającym na utrzymanie wartości ochronnych i zgodności z celami ochronnymi danego obszaru,
  • tworzeniu nowych siedlisk w nowych miejscach lub poprzez powiększenie zasięgu istniejących siedlisk,
  • realizacji zadań prowadzących do polepszania stanu innych siedlisk proporcjonalnie do powierzchni tych, które zostały utracone w wyniku realizacji ustaleń projektu.

Zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej ustala właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska lub dyrektor urzędu morskiego zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie. Informację o sposobie dokonania kompensacji przyrodniczej precyzuje Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r.[18] w sprawie szczegółowych sposobów i form składania informacji o kompensacji przyrodniczej przewidujące, że informacje te składa się na formularzach określonych w Biuletynie Informacji Publicznej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w jednym egzemplarzu w formie pisemnej oraz w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.


[1] T.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2319. [powrót]

[2] Dz.Urz. WE L Nr 327 poz. 1 z 22.12.2000, str. 1—73, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 05 P. 275 – 346. [powrót]

[3] Dz. Urz. UE L. Nr 288 poz. 27 z 23.10.2007. [powrót]

[4] Źródło: http://europa.eu/rapid. [powrót]

[5] K. Kłosowska-Lasek, hasło „akty planowania” [w:] Encyklopedia prawa administracyjnego, M. Domagała, A. Haładyj, S. Wrzosek (red.), C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 54. [powrót]

[6] P. Kowalczak, P. Nieznański, R. Stańko, F. Magdaleno Mas, M. Bernues Sanz, Natura 2000 a gospodarka wodna, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2009, s. 43. [powrót]

[7] A. Haładyj, Ochrona granicy państwowej a ochrona przyrody na przykładzie obszaru Natura 2000 „Dolina Środkowego Bugu” PLB060003, Prawo i Środowisko nr 3/2008. [powrót]

[8] Dz. Urz. EWG L 175, 05.07.1985, s. 0040-0048. [powrót]

[9] Wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. II OSK 1177/07,      ONSA/WSA 2009, nr 3, s. 30 omówiony przez J. Stelmasiaka, Wybrane zagadnienia orzecznictwa sadów administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, [w:] Człowiek a środowisko. Aspekty prawno-społeczne, Rzeszów 2010, s. 100. [powrót]

[10] K. Okrasiński, NIK o Naturze 2000, Prawo i Środowisko 2008, Nr 3 , s. 23. [powrót]

[11] Jest to wersja polskojęzyczna (tłumaczenie WWF Polska) opracowania: Managing Natura 2000 sites. The provisions of Article 6 of the ‚Habitats’ Directive 92/43/EEC. 2007 – dostępne na stronie internetowej Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm. [powrót]

[12] M. Bednarska, M. Kiejzik-Głowińska, A. Tyszecki, Problemy wykonywania raportów o oddziaływaniu na środowisko inwestycji drogowych w odniesieniu do obszarów Natura 2000, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2005, nr 3, s. 34. [powrót]

[13] Wg. ww. poradnika Komisji Europejskiej: Zarządzanie obszarami Natura 2000………. [powrót]

[14] por. A. Kawicki, E. Forkiewicz, A. Jendrasiak, Procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Komentarz ze wzorami dokumentów, t. II, Municypium SA, Warszawa 2007 s. 153. [powrót]

[15] S. Urban, Opinie Komisji Europejskiej sprawie planów i przedsięwzięć negatywnie oddziałujących na obszary Natura 2000, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2006, nr 1 i tenże, Negatywne oddziaływanie planów i przedsięwzięć na sieć Natura 2000 a nadrzędny interes publiczny. Analiza pojęcia „powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego”, [w:] Wspólnotowe prawo ochrony środowiska i jego implementacja w Polsce trzy lata po akcesji, J. Jendrośka, M. Bar (red.), CPE, Wrocław 2008, s. 149nn. [powrót]

[16] A. Kawicki, E. Forkiewicz, A. Jendrasiak, Procedura wydawania, s. 153. [powrót]

[17] T.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. [powrót]

[18] Dz. U. z 2010 r. Nr 64, poz. 402. [powrót]

 

5.1. Podstawy prawne gospodarowania wodami

5.2 Planowanie w gospodarce wodnej

5.3. Ochrona obszarów Natura 2000 a gospodarka wodna

 

5.1. Podstawy prawne gospodarowania wodami

 

Gospodarka wodna w Polsce jest prowadzona w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne[1], tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW), czyli Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej[2] oraz tzw. dyrektywy powodziowej, czyli Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim[3].

Ustawa Prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z założeniami ustawy gospodarowanie wodami ma być prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości, choć w praktyce przepis ten nie zawsze jest stosowany. Gospodarowanie wodami uwzględniać powinno zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Ponadto gospodarowanie wodami winno być prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód.

Celem RDW jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:

a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych;

b) promują zrównoważone korzystanie z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych;

c) dążą do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych;

d) zapewniają stopniową redukcję zanieczyszczenia wód podziemnych i zapobiegają ich dalszemu zanieczyszczaniu, oraz

e) przyczyniają się do zmniejszenia skutków powodzi i susz, a przez to przyczyniają się do:

– zapewnienia odpowiedniego zaopatrzenia w dobrej jakości wodę powierzchniową i podziemną, które jest niezbędne dla zrównoważonego, i sprawiedliwego korzystania z wód,

– znacznej redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych,

– ochrony wód terytorialnych i morskich, oraz

– osiągnięcia celów odpowiednich umów międzynarodowych, w tym mających za zadanie ochronę i zapobieganie zanieczyszczaniu środowiska morskiego celem zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych, z ostatecznym celem osiągnięcia w środowisku morskim stężeń bliskich wartościom tła dla substancji występujących naturalnie i bliskich zeru dla syntetycznych substancji wytworzonych przez człowieka.

Natomiast dyrektywa powodziowa ma na celu ograniczenie ryzyka powodziowego, z którym wiąże się zagrożenie zdrowia i życia ludzi, środowiska naturalnego, dziedzictwa kulturowego i działalności gospodarczej, a także zarządzanie tym ryzykiem. Zgodnie z wymogami dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia do 2011 r. wstępnej oceny ryzyka mającej wskazać dorzecza oraz związane z nimi obszary nadbrzeżne, na których występuje zagrożenie powodziowe. Następnie, do 2013 r., państwa członkowskie powinny sporządzić dla tych obszarów mapy ryzyka, a do 2015 r. ustanowić plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Mapy ryzyka mają służyć zapobieganiu, ochronie i gotowości do akcji ratunkowej. Niestety dyrektywa powodziowa w Polsce nie została należycie implementowana; przepisy te należało wprowadzić do listopada 2009 r., Komisja Europejska zamierza pozwać Polskę do Trybunału Sprawiedliwości[4]. W związku z tym stosując prawo krajowe w zakresie ochrony przeciwpowodziowej organy administracji i sądy są zobowiązane do prounijnej interpretacji prawa krajowego lub do bezpośredniego stosowania postanowień niewłaściwie implementowanej dyrektywy (zasadę prounijnej interpretacji omówiono szczegółowo w e-szkoleniu E-3, rozdz. 2.5).

 

5.2 Planowanie w gospodarce wodnej

 

Zasadnicze znaczenie dla osiągania celów, o których mowa w ustawie Prawo wodne oraz w RDW ma planowanie w gospodarce wodnej. Poprzez akty planowania administracja zmierza do świadomego kształtowania stosunków społecznych i wprowadzania przeobrażeń w określonych dziedzinach działania. Są one stosowane w tych dziedzinach, w których istnieje prawdopodobieństwo częściowego przewidzenia zachowania się adresatów. Akty planowania mają sprzyjać realizacji nałożonych na administrację zadań, koordynacji działań służących ich wykonaniu, czy po prostu szeroko rozumianej współpracy w wykonywaniu funkcji administracyjnych. Służą stymulowaniu i podnoszeniu poziomu zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego przestrzennego w skali lokalnej, regionalnej, ogólnokrajowej i ponadpaństwowej[5].

Akty planowania w gospodarce wodnej, przyjmowane na postawie ustawy Prawo wodne obejmują:

1) program wodno-środowiskowy kraju, z uwzględnieniem podziału na obszary dorzeczy, zwany dalej „programem wodno-środowiskowym kraju”;

2) plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

3) plan zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) plan przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze dorzecza;

5) warunki korzystania z wód regionu wodnego;

6) sporządzane w miarę potrzeby warunki korzystania z wód zlewni.

Plany i programy w gospodarce wodnej służą programowaniu i koordynowaniu działań mających na celu:

· osiągnięcie lub utrzymanie co najmniej dobrego stanu wód oraz ekosystemów od wody zależnych;

· poprawę stanu zasobów wodnych;

· poprawę możliwości korzystania z wód;

· zmniejszenie ilości wprowadzanych do wód lub do ziemi zanieczyszczeń;

· poprawę ochrony przeciwpowodziowej.

Ich przyjmowanie jest o tyle istotne z punktu widzenia tematyki tego portalu, że założenia przyjęte w tych planach i programach będą miały znaczący wpływ na funkcjonowanie obszarów Natura 2000 od wody zależnych. Kwestie tych zależności są przedmiotem e-szkolenia E-4. Ponadto przyjęcie planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy pozwoli być może na uruchomienie środków finansowych dla rolników w ramach PROW 2009-2013, co jest przedmiotem e-szkolenia E-9.

Zasadnicze znaczenie – jeśli chodzi o relacje między planowaniem w gospodarce wodnej a ochroną obszarów Natura 2000 – ma plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Jednym ze elementów każdego planu gospodarowania wodami jest podsumowanie działań zawartych w programie wodno-środowiskowym kraju, których wdrożenie pozwoli na osiągnięcie przez wody dobrego stanu wód oraz pozostałych celów środowiskowych, określonych w art. 4 RDW, m.in. spełnienie wymagań specjalnych, zawartych w innych unijnych i polskich aktach prawnych, w odniesieniu do obszarów chronionych (w tym do ochrony siedlisk lub gatunków dla których powołuje się obszary Natura 2000, a dla których utrzymanie stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie).

Uchwały Rady Ministrów w sprawie planów gospodarowania wodami na obszarze dorzeczy zostały przyjęte 22 lutego 2011 r. w odniesieniu do dorzeczy rzek: Wisły, Odry, Jarftu, Świeżej, Pregoły, Niemna, Dunaju, Dniestru, Łaby, Ücker, ale nie wszystkie z tych planów zostały już opublikowane (do końca maja 2011 r.). W dniach 25 i 27 maja 2011 r. opublikowane zostały w Monitorze Polskim dopiero pierwsze trzy takie plany.:[p1]

· Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, M.P. 2011 nr 40 poz. 451

· Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Dniestru M.P. 2011 nr 38 poz. 425

· Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Jarft M.P. 2011 nr 37 poz. 424

5.3. Ochrona obszarów Natura 2000 a gospodarka wodna

Szczególnym polem problemowym w zakresie gospodarki wodnej i ochrony obszarów Natura 2000 jest problematyka zapobiegania powodziom. Wynika to z faktu, że wiele obszarów Natura 2000 ustanowionych zostało na obszarach zalewowych, na wałach lub w pewnej odległości od istniejących lub planowanych do realizacji zbiornikach retencyjnych. Dyrektywa powodziowa wymaga stopniowego zastępowania, tam gdzie to tylko możliwe, metod technicznych ochrony przed powodzią środkami prewencyjnymi oraz metodami nietechnicznymi, gdyż tylko one są w stanie równolegle zapobiegać powodziom i chronić przed ich skutkami, a także – sprzyjać realizacji celów środowiskowych, wspólnych dla RDW i dyrektywy powodziowej. Wymaga podkreślenia, że dyrektywa powodziowa nie kwestionuje wagi i znaczenia technicznych środków ochrony przed powodzią, chodzi raczej o przesunięcie akcentów i promocję stosowania środków prewencyjnych i nietechnicznych w znacznie szerszym zakresie, niż dotychczas, a traktowania ich jako środków priorytetowych przede wszystkim na obszarach Natura 2000. Na gruncie omawianej problematyki kontrowersje, a co za tym idzie problemy prawne i praktyczne budzi zagospodarowanie dolin rzecznych, a zwłaszcza zabudowa terenów zalewowych, jak również stosowanie na tych obszarach technicznych metod ochrony przed powodzią, które zakłócają naturalne mechanizmy regulacyjne wód płynących.

Dyrektywa powodziowa tereny zalewowe wymienia jako obszary naturalnej retencji, wskazuje ponadto, że kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenów zalewowych jest jednym z głównych sposobów ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Rolę, jaką zastosowaniu tego mechanizmu przypisuje dyrektywa powodziowa, muszą dostrzegać i uwzględniać nie tylko organy administracji publicznej kompetentne w zakresie planowania w gospodarowaniu wodami, a w przyszłości odpowiedzialne także za zarządzanie ryzykiem powodziowym, ale też gminy, kwestia „rezerwacji terenów zalewowych dla rzeki” leży bowiem w gestii samorządów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne. W tej sferze powinny również się rozstrzygać kwestie związane z zastrzeżeniem funkcji środowiskowych dolin rzecznych w miastach i na ich obrzeżach, stanowiących obszary Natura 2000[6].

W związku z tym należy odpowiedzieć na pytanie, czy i na jakich zasadach działania związane z realizacją celów dyrektywy powodziowej mogą być realizowane na obszarach Natura 2000.

Zasadniczą odpowiedź na to pytanie przynosi ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, tzw. ocena habitatowa.

Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 rozumie się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

Podstawę przeprowadzania takiej oceny stanowią przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie ustawa o udostępnianiu) zawarte w art. 96-103. Szczegółowo kontekst systemu ocen oddziaływania na środowisko odnoszący się do Natury 2000 został omówiony w e-szkoleniu E-8.

Jeśli chodzi o procedurę oceny habitatowej, to należy rozpocząć od wskazania faktu, że ustawa o udostępnianiu nie zawiera zamkniętego katalogu decyzji, których wydanie miałoby poprzedzać przeprowadzenie tej oceny. Zadaniem organu administracji jest więc w każdym przypadku weryfikacja, czy nie istnieje ryzyko, że skutki danej decyzji będą znacząco oddziaływały na obszar Natura 2000. Ustawa o udostępnianiu zawiera jedynie przykładowe wyliczenie takich decyzji, należą do nich (zgodnie z art. 96 ust. 2):

1) wszystkie decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy (czyli wymagające uprzedniej decyzji o środowych uwarunkowaniach);

2) koncesja wydawana na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (inna niż wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 4);

3) pozwolenie wodnoprawne wydawane na podstawie ustawy Prawo wodne (inne niż wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 6);

4) zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów – wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody;

5) pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich – wydawane na podstawie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Jak widać, istnieje duża różnorodność tych decyzji wymienionych [B2] w tym artykule (zarówno co do dziedzin jakich dotyczą, jak i ich wagi), nie należy jednak bagatelizować tych, które dotyczą pozornie nieznacznie wpływających na środowisko, np. zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. O ile usunięcie starego i grożącego upadkiem drzewa w parku miejskim nie będzie miało w wielu przypadkach znaczącego wpływu na środowisko, o tyle np. zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów w pasie granicznym rzeki Bug, objętym ochroną w ramach sieci Natura 2000, bez wątpienia miałoby znaczący negatywny wpływ na gatunki i siedliska chronione w ramach tego obszaru[7]. Ze względu na tematykę tego portalu należy szczególnie podkreślić, że oceny habitatowej mogą wymagać zwłaszcza inwestycje w gospodarce wodnej, dla których wydaje się następujące decyzje:

· wszystkie pozwolenia wodnoprawne;

· decyzje ustalające warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych;

· decyzje o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

· zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów – wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody (np. na wałach przeciwpowodziowych);

· pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich – wydawane na podstawie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Symptomatyczny w tym kontekście jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Dutch Dykes, analizujący problem kwalifikacji robot kanalizacyjnych i przeciwpowodziowych (jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Trybunał w sygnalizowanym orzeczeniu jednoznacznie rozstrzygnął, że ocenie podlegają wszelkie prace przeciwpowodziowe, w tym zwłaszcza regulacje i umocnienia brzegów oraz zmiany i remonty, które z uwagi na swój charakter, rozmiar czy lokalizację mogą prawdopodobnie znacząco oddziaływać na środowisko. TS uznał, że niezależnie od tego, czy polegają one na wzmocnieniu, poszerzeniu, przeniesieniu w inne miejsce, zastąpieniu starego obiektu nowym, czy też są kombinacją tych działań – obowiązek ich oceny powstaje zawsze, gdy przedsięwzięcia te z uwagi na kryteria z załącznika III do Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne[8] mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

O tym, czy ocena habitatowa powinna zostać przeprowadzona, wstępnie decyduje w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji wykonawczej. W takim przypadku przekazuje on właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosek o wydanie decyzji wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia. Ostatecznie o obowiązku przeprowadzenia oceny habitatowej decyduje regionalny dyrektor ochrony środowiska (RDOŚ), uwzględniając oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie danego przedsięwzięcia łącznie z innymi przedsięwzięciami. Jeśli RDOŚ stwierdzi, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, nakazuje przeprowadzenie oceny habitatowej. W takim przypadku, nakłada na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu i podaje do publicznej wiadomości informację o wszczęciu procedury oceny oddziaływania na środowisko. Jeśli z raportu wyniknie możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co do zasady inwestycja nie może zostać zrealizowana.

Znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 to oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Oznaczałoby to, że nie ma możliwości podejmowania żadnych działań związanych z regulacją wód, budową wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne mogących wpływać znacząco negatywnie na te obszary chronione.

Jednakże takie podejście byłoby niezgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju która zakłada konieczność godzenia potrzeb rozwoju społeczno-gospodarczego z ochroną środowiska, nie dając żadnej z tych wartości apriorycznego pierwszeństwa przed pozostałymi. Tym samym ochrona gatunków i siedlisk w ramach sieci Natura 2000 nie ma charakteru bezwzględnego.

Oznacza to, że muszą istnieć przesłanki określające kiedy i po spełnieniu jakich warunków możliwa jest taka działalność inwestycyjna, która choć wpływa ujemnie na przedmiot ochrony sieci, jednak jest uzasadniona.

Przesłanki te zostały określone w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa (w ślad za przepisami dyrektywy „siedliskowej”) stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony istniejących lub zgłoszonych obszarów Natura 2000. W takich przypadkach musi być jednak zapewniona tzw. kompensacja przyrodnicza niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, o której państwo członkowskie informuje Komisję Europejską przed jej wdrożeniem oraz przed realizacją planu lub przedsięwzięcia.

Odmiennie jednak wygląda sytuacja, gdy obszar Natura 2000, na którym mogłoby się ujawnić negatywne oddziaływanie na siedliska i gatunki, obejmuje siedliska przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym, a także wówczas, gdy występuje tam jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym. Realizacja planu lub przedsięwzięcia przy braku alternatywnych rozwiązań jest wówczas możliwa jedynie ze względów związanych z ochroną życia i zdrowia ludzi, zapewnieniem bezpieczeństwem powszechnego lub z uwagi na uzyskanie korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego. Ostatnią przesłanką jest argument o istnieniu innych koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, z tym że wiąże się ona z koniecznością uzyskania pozytywnej opinii Komisji Europejskiej. [p3] Oczywiście i w tym przypadku niezbędne jest dokonanie kompensacji przyrodniczej.

Szczególnie problematyczne jest zagadnienie oceny habitatowej i jej skutków w odniesieniu do projektowanych obszarów Natura 2000.

Zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 34 ustawy o ochronie przyrody procedura badania przesłanek nadrzędnego interesu publicznego może dotyczyć także obszarów projektowanych. Jednakże z krajowego orzecznictwa wynika, że stosowanie tej procedury jest niedozwolone do czasu zatwierdzenia danego obszaru przez Komisję Europejską.[9] Taką interpretację przyjęła także Najwyższa Izba Kontroli kontrolując działania związane z wdrażaniem i funkcjonowaniem sieci Natura 2000 w 2007 r.[10]

 

Dla lepszego rozumienia okoliczności udzielenia zezwolenia na realizację przedsięwzięcia w sytuacji zagrożenia dla siedlisk i gatunków sieci Natura 2000 poniżej zamieszczono szersze wyjaśnienia kilku pojęć, w oparciu o przygotowany przez Komisję Europejską poradnik „Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia art. 6 dyrektywy “siedliskowej” 92/43/EWG”[11]..

[p4] Analizę należy rozpocząć od kluczowego dla sprawy wyjaśnienia pojęcia „nieistnienia rozwiązań alternatywnych”, tylko bowiem ich brak umożliwia uruchomienie całej procedury.

Rozwiązania alternatywne, określane w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko powinny obejmować:

  • alternatywne lokalizacje lub przebiegi szlaków (trasy w przypadku inwestycji liniowych),
  • różne skale i rozmiary inwestycji lub rozwiązania konstrukcyjnego przedsięwzięcia (np. tunel czy estakada),
  • harmonogram lub organizację prac budowlanych, metody budowy, a także sposób likwidacji oraz alternatywne procesy[p5] [12].
  • tzw. opcję zerową czyli opcję polegającą na niepodejmowaniu działania[13].

 

„Nieistnienie rozwiązań alternatywnych” oznacza, że nie istnieją rozwiązania, które umożliwiłyby osiągnięcie zakładanego przez inwestora celu w inny, mniej szkodliwy dla środowiska sposób, choć wybór jednej spośród wyselekcjonowanych możliwości nie musi opierać się na tym, która z nich najmniej niekorzystnie wpływa na obszar.

W wypadku braku rozwiązań alternatywnych, lub w przypadku istnienia rozwiązań mających jeszcze bardziej niekorzystny wpływ na dany obszar Natura 2000, właściwe organy mają obowiązek zbadać istnienie koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, które wymagają realizacji danego przedsięwzięcia, włącznie z interesami o charakterze społecznym lub gospodarczym. Ustawa o ochronie przyrody (ani dyrektywa „siedliskowa”, ani orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości) nie definiuje pojęcia „koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego”. Można jednak założyć, że obejmują one:

· życie i zdrowie ludzi i bezpieczeństwo powszechne (np. inwestycje polegające na ochronie przeciwpowodziowej czy infrastrukturze wojskowej, przy czym – co istotne w polskiej rzeczywistości – należy zdemaskować dość częste przekonanie o uznaniu drogi publicznej za inwestycje chroniącą życie i zdrowie ludzi[14]);

· korzystne skutki o podstawowym znaczeniu dla środowiska (np. budowa oczyszczalni ścieków.).

Niewątpliwie jednak pod pojęciem „koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego” kryją się także inne, niż wskazane powyżej rodzaje interesu społecznego lub gospodarczego. Warto więc zastanowić się, jakie to mogą być rodzaje interesu publicznego. Pomocna w tym zakresie może okazać się analiza opinii Komisji Europejskiej, wydawanych w trybie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy „siedliskowej”[15]. Na pewno ów „nadrzędny interes publiczny” to interes o charakterze społecznym lub gospodarczym, lecz „kwalifikowanym”, w stosunku do interesów określonych w art. 34 ust. 2 p. 1-3 ustawy o ochronie przyrody. Musi się za nim kryć interes przewyższający wartość zasobów przyrodniczych, dla ochrony których utworzono dany obszar. W języku polskim „publiczny” to dotyczący ogółu ludzi, dostępny ogółowi, powszechny, społeczny, nieprywatny. Nie oznacza to jednak, że inwestorem musi być państwo/jednostka samorządu terytorialnego, z praktyki wynika bowiem, że np. realizacja projektu przez podmiot prywatny przyczyniająca się do powstania 8 tys. miejsc pracy, jest traktowana jako interes publiczny. Waga tego interesu musi być też każdorazowo określana w zależności od stopnia negatywnego oddziaływania na dany obszar wynikającego z ewentualnej realizacji danego planu lub przedsięwzięcia oraz korzyści, jakie realizacja ta przyniesie. Takim interesem może być np.

· znaczne wzmocnienie konkurencyjności regionu,

· lepsze warunki rozwoju handlu,

· zapewnienie odpowiedniej jakości transportu,

· zapewnienie korzystnych efektów społecznych w skali długookresowej,

· alternatywa transportowa przyjazna środowisku.

· zapobieganie/minimalizacja bezrobocia;

· zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych,

· zmniejszenie zanieczyszczenia atmosfery i przeciążenia transportu lądowego;

· nowe miejsca pracy,

· konkurencyjność określonej branży europejskiego przemysłu i regionu;

· zapotrzebowanie na wodę pitną itp.

Powyższe przykłady wzięte z opinii Komisji wskazują, że wymogi tegoż nadrzędnego interesu publicznego mogą też dotyczyć np. priorytetowych projektów infrastrukturalnych, zaakceptowanych przez samą Unię. Interes publiczny należy uznać za nadrzędny, jeśli jest to interes długoterminowy. Zarówno interesy gospodarcze, jak i inne przynoszące społeczeństwu jedynie krótkoterminowe korzyści, nie wydają się być wystarczające aby zdominować długotrwałe interesy przyrodnicze chronione przez dyrektywę. Przy tym należy pamiętać, że związek między planowaną inwestycją a chronionym interesem (np. zdrowiem mieszkańców) musi być bezpośredni.

Na podstawie przepisów prawa krajowego można przyjąć[16], że pojęcie nadrzędnego interesu publicznego będzie się wiązało z realizacją niektórych inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami[17], w tym m.in. z:

  • budową oraz utrzymywaniem obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacją i utrzymywaniem wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

 

Podjęcie działań na obszarze Natura 2000 musi zostać poprzedzone zaplanowaniem i realizacją kompensacji przyrodniczej.

Kompensacja przyrodnicza to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzące do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych (art. 3 p. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska)

Definicja ta wymaga konkretyzacji i uzupełnienia. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej wyrażonym w jednej z opinii trzeba brać pod uwagę, że kompensacja musi być podjęta w tej samej jednostce geoprzestrzennej, w której ujawnią się negatywne oddziaływania, zapewniając tym samym, że geograficzna spójność sieci nie zostanie zagrożona. Co więcej, typy siedlisk narażonych na negatywny wpływ planowanych działań zostaną przywrócone sieci, zarówno pod względem ich obszarów, jak i wartości przyrodniczej, co powinno zostać osiągnięte bądź to poprzez utworzenie nowych obszarów gdzie byłyby chronione, bądź poprzez poprawę stanu już istniejących siedlisk.

Kompensacja przyrodnicza może zostać przeprowadzona w różny sposób – polegać może na:

· objęciu ochroną innego dodatkowego terenu, na którym występują te same siedliska lub gatunki, dla ochrony których powołano, lub zamierzano powołać dany obszar Natura 2000,

· odtworzeniu zniszczonych siedlisk, pozwalającym na utrzymanie wartości ochronnych i zgodności z celami ochronnymi danego obszaru,

· tworzeniu nowych siedlisk w nowych miejscach lub poprzez powiększenie zasięgu istniejących siedlisk,

· realizacji zadań prowadzących do polepszania stanu innych siedlisk proporcjonalnie do powierzchni tych, które zostały utracone w wyniku realizacji ustaleń projektu.

Zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej ustala właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska lub dyrektor urzędu morskiego zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie. Informację o sposobie dokonania kompensacji przyrodniczej precyzuje Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r.[18] w sprawie szczegółowych sposobów i form składania informacji o kompensacji przyrodniczej przewidujące, że informacje te składa się na formularzach określonych w Biuletynie Informacji Publicznej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w jednym egzemplarzu w formie pisemnej oraz w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.


[1] T.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2319.

[2] Dz.Urz. WE L Nr 327 poz. 1 z 22.12.2000, str. 1—73, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 05 P. 275 – 346.

[3] Dz. Urz. UE L. Nr 288 poz. 27 z 23.10.2007.

[4] Źródło: http://europa.eu/rapid.

[5] K. Kłosowska-Lasek, hasło „akty planowania” [w:] Encyklopedia prawa administracyjnego, M. Domagała, A. Haładyj, S. Wrzosek (red.), C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 54.

[6] P. Kowalczak, P. Nieznański, R. Stańko, F. Magdaleno Mas, M. Bernues Sanz, Natura 2000 a gospodarka wodna, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2009, s. 43.

[7] A. Haładyj, Ochrona granicy państwowej a ochrona przyrody na przykładzie obszaru Natura 2000 „Dolina Środkowego Bugu” PLB060003, Prawo i Środowisko nr 3/2008.

[8] Dz. Urz. EWG L 175, 05.07.1985, s. 0040-0048.

[9] Wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. II OSK 1177/07, ONSA/WSA 2009, nr 3, s. 30 omówiony przez J. Stelmasiaka, Wybrane zagadnienia orzecznictwa sadów administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, [w:] Człowiek a środowisko. Aspekty prawno-społeczne, Rzeszów 2010, s. 100.

[10] K. Okrasiński, NIK o Naturze 2000, Prawo i Środowisko 2008, Nr 3 , s. 23.

[11] Jest to wersja polskojęzyczna (tłumaczenie WWF Polska) opracowania: Managing Natura 2000 sites. The provisions of Article 6 of the ‚Habitats’ Directive 92/43/EEC. 2007 – dostępne na stronie internetowej Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.

[12] M. Bednarska, M. Kiejzik-Głowińska, A. Tyszecki, Problemy wykonywania raportów o oddziaływaniu na środowisko inwestycji drogowych w odniesieniu do obszarów Natura 2000, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2005, nr 3, s. 34.

[13] Wg. ww. poradnika Komisji Europejskiej: Zarządzanie obszarami Natura 2000……….

[14] por. A. Kawicki, E. Forkiewicz, A. Jendrasiak, Procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Komentarz ze wzorami dokumentów, t. II, Municypium SA, Warszawa 2007 s. 153.

[15] S. Urban, Opinie Komisji Europejskiej sprawie planów i przedsięwzięć negatywnie oddziałujących na obszary Natura 2000, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2006, nr 1 i tenże, Negatywne oddziaływanie planów i przedsięwzięć na sieć Natura 2000 a nadrzędny interes publiczny. Analiza pojęcia „powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego”, [w:] Wspólnotowe prawo ochrony środowiska i jego implementacja w Polsce trzy lata po akcesji, J. Jendrośka, M. Bar (red.), CPE, Wrocław 2008, s. 149nn.

[16] A. Kawicki, E. Forkiewicz, A. Jendrasiak, Procedura wydawania, s. 153.

[17] T.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.

[18] Dz. U. z 2010 r. Nr 64, poz. 402.


 

[p1]nareszcie je znalazłam;-) nie spieszyli się z publikowaniem;-)

 

[B2]Tu nie chodzi o rozbieżność a więc jakąś sprzeczność między nimi a o dużą ich różnorodnodność – stąd zmiany

 

[p3]w doktrynie uznaje się, ze opinia negatywna teoretycznie nie uniemozliwia podjęcia działan, choć p. czł naraża się na procedurę przez KE i TS. Jest to jedyny w prawie UE przykład opinii KE która mogłaby być wiażąća, gdyby musiała być pozytywna. . Ale chyba to zbyt wysoki poziom szczegółowości jak dla czytelnika portalu wiec dla uąłtwienia można wpsiać że wymagana jest pozytywna, co też zrobiłam.

 

[p4]ok

 

[p5]wiem, ale to dosłowny cytat z dokumentu, stąd przypis i ja bym to zostawiła tak jak jest, bo alternatywy mogą dotyczyć każdego z tych procesów