IV.2. Kryterium odniesienia w ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000
IV.3. Identyfikacja znaczącego oddziaływania
IV.4. Analiza wariantów alternatywnych w „naturowych” OOŚ
IV.5. Konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego
IV.6. Kompensacja przyrodnicza
Ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 powinna być dokonywana na podstawie aktualnych danych przyrodniczych – a więc najczęściej rzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej, wykonanej zgodnie z najlepszymi praktykami i w odpowiednim czasie. Materiałem do analiz powinny być także informacje na temat integralności obszaru Natura 2000 oraz spójności sieci tych obszarów. Niezbędne jest wykorzystanie dokumentacji danego obszaru – standardowego formularza danych, planu zadań ochronnych, planu ochrony itd.
Każdy z obszarów Natura 2000 wymaga indywidualnej analizy ze względu na jego specyfikę przyrodniczą i geograficzną. Obszar jest jednak punktem wyjścia do bardziej szczegółowych analiz, czyli do oceny oddziaływania na każdy z gatunków i siedlisk przyrodniczych, które są przedmiotem ochrony. Taka analiza powinna uwzględniać ewentualne trendy zmian w środowisku oraz tolerancję gatunków, siedlisk i danego środowiska na negatywne oddziaływanie.
IV.2. Kryterium odniesienia w ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000
Ocena istotności danego oddziaływania na przyrodę obszaru Natura 2000 musi odnosić się do konkretnych celów i przedmiotów ochrony danego obszaru Natura 2000 – siedlisk i gatunków, dla których ochrony ustanowiono obszar Natura 2000.
Celem ochrony jest uzyskanie/utrzymanie właściwego stanu przedmiotów ochrony. Przedmiotem ochrony na obszarze Natura 2000 są gatunki i siedliska przyrodnicze, które w standardowym formularzy danych (SFD) danego obszaru uzyskały ocenę A, B lub C. Gatunki i siedliska z oceną D w zasadzie nie są przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, podobnie jak gatunki i siedliska, których w ogóle nie wymieniono w SFD. Natomiast z chwilą pojawienia się informacji (popartych wiedzą naukową) o występowaniu na obszarze Natura 2000 gatunków i siedlisk, których reprezentacja wskazuje na to, iż powinno być one przedmiotami ochrony – korzystają one z ochrony prawnej.
W praktyce ocena oddziaływania powinna zatem dotyczyć wpływu na gatunki i siedliska, które są uznane (lub powinny być uznane) za przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Zasadniczym kryterium odniesienia powinien być cel ochrony gatunków i siedlisk – uzyskanie/utrzymanie właściwego stanu ochrony.
Właściwy stan ochrony siedliska przyrodniczego występuje wtedy, gdy:
– jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w jego obrębie są stałe lub się powiększają;
– szczególna struktura i funkcje konieczne do jego długotrwałego zachowania istnieją i prawdopodobnie będą istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości;
– stan ochrony jego typowych gatunków jest właściwy.
Właściwy stan ochrony gatunku występuje wtedy, gdy:
– dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że same utrzymają się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych;
– naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości;
– istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas.
Stan ochrony danego gatunku czy siedliska może być oczywiście inny niż właściwy; przyjmuje się podział stanu ochrony na: właściwy, niezadowalający i zły. Taki podział jest wzorowany na skali przyjętej przez Komisję Europejską na potrzeby raportów państw członkowskich UE na temat stanu ochrony siedlisk i gatunków w regionach biogeograficznych. W „naturowych” inwentaryzacjach przyrodniczych należałoby zatem oczekiwać określenia stanu ochrony zidentyfikowanych siedlisk i gatunków przyrodniczych, zwłaszcza jeżeli mają być one objęte zakresem i zasięgiem oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia.
W ocenie istotności danego oddziaływania na siedlisko lub gatunek niezbędne jest odniesienie wyników inwentaryzacji przyrodniczej do informacji na temat stanu ochrony gatunku/siedliska w skali regionu, kraju czy nawet Europy. Informacje na ten temat można znaleźć na stronach przedstawiających dane opracowane na potrzeby raportowania do Komisji Europejskiej informacji przyrodniczych: polskiego Państwowego Monitoringu Środowiska http://monitoringptakow.gios.gov.pl i http://www.gios.gov.pl/siedliska. Informacje dotyczące wszystkich krajów Unii Europejskiej są zamieszczone na stronie: http://bd.eionet.europa.eu/article17. Pomocne mogą być także tzw. czerwone listy zagrożonych gatunków, dostępne na stronach Komisji Europejskiej (http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/redlist/index_en.htm) oraz Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody – IUCN (http://www.iucnredlist.org/initiatives/europe/publications).
Jak już wspomniano, ocena oddziaływania powinna uwzględniać również integralność obszaru Natura 2000 i spójność sieci tych obszarów.
Integralność obszaru, według polskiej ustawy o ochronie przyrody, to spójność jego czynników strukturalnych i funkcjonalnych umożliwiająca uzyskanie/utrzymanie właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków, dla których ochrony wyznaczono dany obszar. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że pojęcie integralności należy traktować bardzo szeroko. W zasadzie chodzi tu o wszystkie związane z danym obszarem cechy, czynniki i procesy, które mogą mieć wpływ na cele jego ochrony.
W ocenie integralności uwzględnia się:
§ poszczególne siedliska i gatunki będące przedmiotem ochrony na danym obszarze,
§ ocenę stanu ich zachowania wynikającą z krajowego monitoringu przyrodniczego,
§ podatność na zagrożenia,
§ powierzchnię siedliska lub liczebność populacji gatunku,
§ uwarunkowania środowiska – np. stosunki wodne i wymogi funkcjonalne (w tym ciągłość przestrzeni),
§ dostępność miejsc niezbędnych do realizacji określonych funkcji życiowych (np. miejsca żerowania czy rozrodu).
Pojęcie spójności sieci obszarów Natura 2000 zdefiniowano jako kompletność zasobów przyrodniczych w sieci i zachowanie powiązań funkcjonalnych między poszczególnymi elementami sieci (czyli obszarami Natura 2000) na poziomie regionu biogeograficznego w danym kraju, gwarantujących utrzymanie we właściwym stanie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków. Spójność odnosi się do powiązań pomiędzy obszarami Natura 2000, a więc do korytarzy ekologicznych warunkujących ciągłość przestrzenną tego systemu. W ocenie spójności uwzględnia się:
§ kryteria reprezentatywności i liczebności,
§ występowanie względem zasięgu,
§ fragmentację przestrzeni,
§ ocenę właściwego stanu ochrony na podstawie krajowego monitoringu przyrodniczego.
W ocenie wpływu na spójność sieci Natura 2000 powinno się brać pod uwagę znaczenie, danego obszaru dla zachowania spójności sieci w stosunku do gatunków i siedlisk, które są na nim chronione.
Odnosząc się do wymagań ramowej dyrektywy wodnej, należy przedstawić stan wód (bardzo dobry, dobry, umiarkowany, słaby, zły) pod względem ekologicznym, uwzględniającym kryteria biologiczne, fizykochemiczne i hydromorfologiczne. Charakterystyka stanu wód jest przedstawiona w załączniku do ramowej dyrektywy wodnej, a kryteria odniesienia – w następujących przepisach i publikacjach:
– Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych (http://isip.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20091221018&min=1)
– Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (http://isip.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20081430896&min=1)
– Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych (http://isip.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20081621008&min=1)
– Szoszkiewicz K., Zbierska J., Jusik S., Zgoła T., Makrofitowa metoda oceny rzek. Podręcznik metodyczny do oceny i klasyfikacji stanu ekologicznego wód płynących w oparciu o rośliny wodne. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, 2010.
– Szoszkiewicz K., Zgoła T., Jusik S., Hryc-Jusik B., Dawson F., Raven P., Hydromorfologiczna ocena wód płynących. Podręcznik do badań terenowych wg metody River Habitat Survey w warunkach Polski. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań – Warrington, 2010.
Podsumowując, trzeba podkreślić, że w ramach oceny „naturowej” należy wziąć pod uwagę (a więc: odnieść się do nich w raporcie OOŚ) następujące kryteria, które mogą być kluczowe dla ustalenia charakteru i siły oddziaływania:
1. Obszar Natura 2000:
– cele i przedmioty ochrony,
– znaczenie obszaru w regionie/państwie/Unii Europejskiej,
– możliwość wystąpienia fragmentacji obszaru oraz jego łączność z innymi obszarami,
– naturalne procesy i funkcje obszaru (oraz ich ewentualne zaburzenia).
2. Siedliska i gatunki:
– status gatunku lub siedliska na poziomie krajowym/regionalnym/lokalnym (w odniesieniu do ochrony prawnej, wrażliwości na negatywne oddziaływania oraz kategorii zagrożenia),
– powierzchnia siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz wielkość zasobów gatunków, które będą objęte przewidywanym oddziaływaniem,
– oddziaływanie na typowe gatunki danego siedliska,
– wpływ na obecny i docelowy stan ochrony siedlisk i gatunków,
– możliwość wystąpienia fragmentacji siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków,
– zaburzenia czynników warunkujących istnienie siedlisk i gatunków.
3. Oddziaływania
– trwałość i odwracalność spowodowanych zmian,
– oddziaływania pośrednie, wtórne i długoterminowe,
– prawdopodobieństwo powstania nowych obiektów jako skutek realizacji planu lub przedsięwzięcia,
– oddziaływania skumulowane generowane łącznie z innymi przedsięwzięciami istniejącymi i planowanymi.
Znaczenie oddziaływania ocenia się osobno dla każdego gatunku/siedliska Natura 2000, stanowiącego przedmiot ochrony na obszarze Natura 2000 – w kontekście ich stanu ochrony wyrażonego konkretnymi parametrami i wskaźnikami, a także w stosunku do celów ochrony tych siedlisk/gatunków.
Często popełnianym w ocenach „naturowych” błędem jest brak ostatecznego rozstrzygnięcia, czy plan/przedsięwzięcie spowoduje znaczące oddziaływanie negatywne. Ścieżka decyzyjna w takich ocenach powinna zakończyć się jednoznacznym stwierdzeniem braku znaczącego oddziaływania, bądź – jeżeli jest to niemożliwe – uznaniem, że takie oddziaływanie wystąpi. Nie można przy tym opierać się na założeniu, że gatunek/siedlisko „jakoś sobie poradzi”, bowiem gatunek występuje w tym konkretnym miejscu właśnie dlatego, że znajduje w nim optymalne dla siebie warunki, które być może nie występują w innych częściach obszaru.
IV.3. Identyfikacja „znaczącego oddziaływania”
W polskich przepisach znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 to oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:
a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,
b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,
c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Takie przedstawienie sprawy nie nawiązuje wprost do kryteriów służących określeniu, czy wpływ danego planu lub projektu na obszar Natura 2000 jest „znaczący” czy „nieznaczący”. Dlatego tak ważna jest kwestia kryteriów odniesienia w ocenie „naturowej”.
Nie jest możliwe odgórne ustalenie wartości progowych dotyczących wielkości utraconych lub zmienionych zasobów siedlisk i gatunków, od których oddziaływanie planu czy projektu można uznać za „znaczące”. Utrata czy zmiana nawet niewielkiego fragmentu siedliska gatunku może być uznana za znaczącą, jeżeli jest to na przykład miejsce kluczowe dla funkcjonowania tego gatunku. Analogicznie może zaistnieć sytuacja odwrotna – oddziaływanie na większy fragment siedliska gatunku będzie nieznaczące, jeśli nie dotyczy siedliska o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania populacji.
Punktem wyjścia do uznania danego oddziaływania za znaczące mogą być orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=pl) i opinie Komisji Europejskiej (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/opinion_en.htm), a także Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów wystąpienia szkody w środowisku (http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20080820501).
Znamienne są rozstrzygnięcia przedstawione w orzecznictwie ETS i opiniach KE. Warto przyjrzeć się kilku przykładom, w których oddziaływania na integralność obszaru Natura 2000 uznano za znaczące.
- Wyrok ETS w sprawie C-405/05 Santa Catherina Valfura: wycięcie 2500 drzew w pasie 50 m na 500 m (2,5 ha; 0,0041% obszaru Natura 2000) na potrzeby poszerzenia trasy narciarskiej uznano za znaczące negatywne oddziaływanie, bowiem obszar wycinki stanowił ważne siedlisko chronionych gatunków ptaków.
- Wyrok ETS w sprawie C-418/04 Sandymount Strand/Tolka Estuary: zniszczenie 2,2 ha chronionego siedliska (0,08% obszaru Natura 2000) uznano za znaczące negatywne oddziaływanie, bowiem teren ten stanowi integralną część całego obszaru Natura 2000, niezbędną dla utrzymania i zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków; występuje na nim do 0,8 % osobników z poszczególnych populacji ptaków.
- Opinia Komisji Europejskiej w sprawie 96/15/EC: planowana autostrada przechodząca przez „ptasi” i „siedliskowy” obszar Natura 2000 przekraczałaby estakadą dolinę w miejscu, w którym nie ma siedlisk ptaków i siedlisk przyrodniczych, stanowiłaby jednak przeszkodę dla migracji ptaków wzdłuż doliny, co w pośredni sposób znacząco wpłynęłoby na populacje ptaków.
- Opinia Komisji Europejskiej w sprawie C(2010)8438: 530-metrowa estakada planowanej autostrady doprowadziłaby do zniszczenia 0,09 ha siedliska priorytetowego (łęgu olszowego) oraz oddziaływałaby pośrednio na 5,5 ha tego siedliska poprzez zmianę warunków hydrologicznych i nasłonecznienia lasu oraz depozycję azotu ze spalin samochodowych.
- Opinia Komisji Europejskiej w sprawie C(2005)1641: czasowe zajęcie 0,02 ha wrzosowiska zostało uznane za znaczące; łączna wielkość tego siedliska w obszarze Natura 2000 wynosiła 0,05 ha.
W świetle dotychczasowej praktyki można uznać, że oddziaływanie będzie uznane za znaczące wtedy, gdy:
– obniży wartość stanu ochrony gatunku lub siedliska przyrodniczego lub/i jego ocenę w stosunku do podanych w standardowym formularzu danych obszaru Natura 2000,
– doprowadzi do znacznej (w odniesieniu do zasobów gatunku/siedliska w skali kraju/regionu/obszaru Natura 2000) utraty zasobów gatunku/siedliska będącego przedmiotem ochrony,
– zakłóci proces uzyskiwania celu ochrony gatunków/siedlisk (tj. uzyskania przez nie „właściwego stanu ochrony”), dla których ochrony ustanowiono obszar Natura 2000,
– doprowadzi do zniszczenia siedliska, którego nie będzie można odtworzyć w dającej się przewidzieć przyszłości,
– spowoduje trwałą niekorzystną modyfikację warunków środowiska niezbędnych dla uzyskania przez siedliska/gatunki właściwego stanu ochrony,
– doprowadzi do niekorzystnych zaburzeń kluczowych elementów biotopu gatunku lub połączeń między nimi.
IV.4. Analiza wariantów alternatywnych w „naturowych” OOŚ
Obowiązkowe jest uwzględnienie w OOŚ (zarówno tych dla przedsięwzięć, jak i strategicznych) alternatywnych wariantów realizacji przedsięwzięcia/planu, w tym poddanie ich ocenie porównawczej. Jednak w przypadku oceny oddziaływania na przyrodę obszaru Natura 2000 zasadnicza analiza wariantów alternatywnych zaczyna się dopiero wtedy, gdy okaże się, że pierwotny zamysł realizacji danego działania lub przedsięwzięcia powoduje znaczące negatywne oddziaływanie.
Czym jest analiza wariantów alternatywnych? Przede wszystkim poszukiwaniem alternatywnych sposobów osiągnięcia celu, któremu ma służyć zasadniczy wariant przedsięwzięcia/planu. Na przykład: jeżeli celem budowy farmy wiatrowej jest uzyskanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, to analiza wariantów alternatywnych w niektórych przypadkach powinna obejmować nie tylko rozpatrywanie różnych lokalizacji elektrowni wiatrowych i różnych rodzajów tych elektrowni (o innych parametrach i sposobach funkcjonowania), ale i sposobów uzyskania energii ze źródeł odnawialnych, np. z fermentacji odpadów (w tym w biogazowniach).
Poszukiwanie i ocenianie wariantów może więc dotyczyć nie tylko aspektów lokalizacyjnych, lecz także: technicznych, technologicznych, organizacyjnych, terminowych i innych.
IV.5. Konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego
Konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego (dalej: KWNIP) stają się przedmiotem rozważań dopiero wtedy, gdy w trakcie oceny oddziaływania na integralność obszaru Natura 2000 prognozuje się wystąpienie znaczących negatywnych oddziaływań i stwierdza się brak mniej szkodliwych wariantów alternatywnych. Wynika to wprost z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
Za punkt wyjścia do analizy tego, czym są KWNIP przyjąć można prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. (IV SA/Wa 84/09):
Powołując się na interes publiczny (…) należy mieć na uwadze, że w interesie publicznym leży przede wszystkim ochrona dobra wspólnego, jakim są środowisko i obszary Natura 2000 wyznaczone i projektowane (potencjalne), przy wykorzystaniu koncepcji współodpowiedzialności państwa i społeczeństwa za ich ochronę”.
Istotne dla polskiego systemu prawnego jest zaznaczenie, że KWNIP to co innego niż „inwestycje celu publicznego”, o których mowa w odrębnych przepisach.
Istotne jest znaczenie „koniecznych wymogów”, do których zawęża się analizę nadrzędnego interesu publicznego przy omawianiu dopuszczalności negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.
Wytyczne Komisji Europejskiej Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia Artykułu 6 Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EEC wskazują, że KWNIP dotyczą sytuacji, w których realizacja przedsięwzięć jest niezbędna dla:
– działań mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko),
– fundamentalnych zasad polityki państwowej i społecznej,
– podejmowania działań o charakterze gospodarczym lub społecznym, spełniających określone wymogi z tytułu wykonywania usług publicznych (w szczególności usług świadczonych w transporcie, sektorze energetycznym oraz sieci komunikacyjnych).
Należy jednak pamiętać, że art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej mówi: jeśli znaczące negatywne oddziaływanie będzie dotyczyło siedlisk i gatunków o znaczeniu priorytetowym, to w grę wchodzą wyłącznie względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego.
Z kolei Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w poradniku Natura 2000 w ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko (J. Engel, Warszawa 2009) stwierdza: Dyrektywa, jako przykłady koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego wymienia zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo publiczne i znaczące korzystne efekty środowiskowe. Te i inne wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym muszą być rozpatrywane w porównaniu z celami dyrektywy ptasiej i siedliskowej. Oznacza to, że zaspokajanie określonych potrzeb społecznych lub gospodarczych, jakim służy realizacja danego przedsięwzięcia, winno być ważniejsze od interesu publicznego, wynikającego z realizacji celów wspomnianych dyrektyw, co należy udowodnić. Należy podkreślić, że ochrona bioróżnorodności służy również takim celom jak ochrona zdrowia ludzkiego, ogólnie pojęta jakość życia czy bezpieczeństwo publiczne – np.: zapewniając warunki dla rekreacji, ograniczając emisję gazów cieplarnianych, ograniczając zagrożenie powodziami i suszą.
Należy dodać, że to, czy w danej sprawie występują KWNIP, powinno być rzetelnie rozpatrzone na etapie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazuje na to treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2319/06):
Rozważając, czy dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na dobra chronione na obszarach „Natura 2000”, pozostaje w interesie publicznym, organ administracji musi rozważyć istnienie rozwiązań alternatywnych in concreto, uwzględniając także koszty środowiskowe czy społeczne realizacji alternatywnych rozwiązań (…) Wskazane kwestie powinny być ocenione na podstawie właściwej dokumentacji pozwalającej na rzetelną ocenę potencjalnych skutków realizacji przedsięwzięcia w wersji przebiegu przez obszary „Natura 2000” oraz w wersjach alternatywnych.
IV.6. Kompensacja przyrodnicza
Zgodnie z hierarchią wynikającą z przepisów o ochronie środowiska, kluczowym działaniem na rzecz ochrony środowiska jest eliminowanie ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania, a jeżeli jest to niemożliwe – minimalizowanie oddziaływań. Jeśli także i to nie przynosi oczekiwanych efektów i nie ma możliwości uniknięcia znaczących negatywnych oddziaływań, to należy przeprowadzić kompensację przyrodniczą. Tak więc kompensacja jest ostatecznym działaniem, które jest tożsame z uznaniem, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje wystąpienie znaczącego negatywnego oddziaływania. Pełnym sukcesem OOŚ jest sytuacja, w której da się uniknąć konieczności zastosowania kompensacji przyrodniczej – gdyż ta jest „ostatnią deską ratunku” dla środowiska, a jej powodzenie i skuteczność niekiedy wydają się wątpliwe.
Warto zwrócić uwagę na to, że w systemie ochrony środowiska mogą funkcjonować nie tylko kompensacje przyrodnicze, ale i inne działania o charakterze kompensacyjnym. Przykładem są „kompensacyjne działania naprawcze”, podejmowane wtedy, gdy szkoda w środowisku jest szkodą w wodach lub w ziemi. Prawo ochrony środowiska mówi też o postępowaniu kompensacyjnym dotyczącym ochrony powietrza. Dotyczy to sytuacji, w której na obszarze przekroczenia standardów jakości powietrza planuje się wybudowanie nowej instalacji (lub istotną zmianę istniejącej) powodującej emisję gazów lub pyłów do powietrza. W takim przypadku wydanie pozwolenia na emisję zanieczyszczeń jest możliwe jedynie pod warunkiem zapewnienia co najmniej 30-procentowej redukcji ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z innych instalacji usytuowanych na tym obszarze.
Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska definiuje kompensację przyrodniczą jako zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Ta definicja z pewnością nie jest wystarczająca, zwłaszcza że w przepisach znaleźć można kilka obszarów legislacji, z których wynika obowiązek przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej. Tak więc według polskiego prawa mamy:
– kompensację oddziaływań generowanych przez inwestycje liniowe w parkach narodowych i rezerwatach przyrody,
– kompensację realizowaną w trybie przepisów o ochronie gatunkowej (a więc niezależnej od obszarów podlegających prawnej ochronie przyrody, np. obszarów Natura 2000, parków narodowych i krajobrazowych, rezerwatów),
– kompensację jako działania naprawcze szkody zaistniałej w środowisku,
– nasadzenia zastępcze drzew i krzewów, ustalane fakultatywnie na etapie wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów,
– kompensację przyrodniczą, związaną z wystąpieniem znaczących oddziaływań na cel i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000.
Z kolei prawo UE wyróżnia:
– kompensację znaczących negatywnych oddziaływań na integralność obszaru Natura 2000,
– kompensację jako działanie naprawcze szkody zaistniałej w środowisku,
– kompensowanie znaczących, szkodliwych skutków wywieranych na środowisko (zał. IV dyrektywy EIA), które powinno być określone na potrzeby postępowania OOŚ dla przedsięwzięć z grup I i II (patrz: 2. Definicja „przedsięwzięcia”).
Kompensacją z pewnością nie jest ponoszenie opłat administracyjnych, karnych itp. czy realizowanie działań stricte badawczych, administracyjnych lub społecznych i edukacyjnych. O kompensacji można mówić dopiero wtedy, gdy następuje przywracanie równowagi przyrodniczej i wyrównanie szkód dokonanych w środowisku. Kompensacją jest jednak tylko to, co jest działaniem „nadmiarowym”, a nie „normalną praktyką” czy obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa.
Nadzór nad kompensacją przyrodniczą dotyczącą obszarów Natura 2000 pełni Komisja Europejska, która każdorazowo musi być o nich poinformowana, a niekiedy (w przypadku, gdy znaczące oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych) wyraża opinię na jej temat. W praktyce informowanie i konsultowanie służą podjęciu przez Komisję działań prawnych w stosunku do projektu, dla którego nie przeprowadzono właściwej oceny oddziaływania.
Zaprojektowanie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej powinno wynikać z oceny oddziaływania, w której zidentyfikowano wartości przyrodnicze do zrekompensowania. Orzecznictwo ETS oraz polskich sądów administracyjnych ukazuje, że charakter i zakres kompensacji powinny wynikać z OOŚ, a ponadto powinny być one sprecyzowane na etapie wydawania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia (w decyzji kończącej postępowanie OOŚ).
Kompensacja może obejmować m.in. następujące działania:
– odtwarzanie siedliska przyrodniczego lub/i siedliska gatunku na tym samym obszarze Natura 2000, na którym ma dojść do strat przyrodniczych, lub na innym obszarze (ze względu na spójność sieci i rolę w niej danego obszaru Natura 2000),
– utworzenie zastępczego siedliska gatunku oraz przeniesienie gatunku na to siedlisko,
– osiągnięcie wyższego stanu ochrony pozostałych zasobów siedliska przyrodniczego lub/i siedliska gatunku na obszarze Natura 2000,
– przywracanie ciągłości ekologicznej korytarzy ekologicznych,
– reintrodukcję gatunków (jeśli istnieje merytoryczne uzasadnienie takiej potrzeby) oraz restytucję i wzmacnianie ich populacji,
– tworzenie nowych obszarów ochrony przyrody (w tym nowych obszarów Natura 2000, wykraczających poza prawny obowiązek utworzenia reprezentatywnej, spójnej sieci w państwie UE) lub stref ochrony gatunków.
Jedną z najważniejszych zasad kompensacji jest jej adekwatność. Powinna ona zatem być ukierunkowana na te gatunki i siedliska, które będą objęte zakresem i zasięgiem znaczącego negatywnego oddziaływania – kompensowane powinno być to, co zostanie utracone. Nie zawsze jest jednak możliwe dokonanie kompensacji tych siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, które będą zniszczone – w takich przypadkach należy pamiętać, że kompensacja „naturowa” musi zapewniać utrzymanie spójności sieci obszarów Natura 2000, a „odbudowywany” w ramach kompensacji ekosystem powinien odtworzyć utraconą funkcję ekologiczną (np. retencjonowanie wody). Ponadto wynik kompensacji (np. utworzony ekosystem) powinien pełnić funkcję utraconego fragmentu środowiska, którą dany obszar pełnił w sieci Natura 2000. Adekwatność kompensacji oznacza również, że nie obowiązuje tu zasada 1:1 (czyli: zniszczenie 10 ha siedliska niekoniecznie kompensuje odtworzenie 10 ha siedliska). W praktyce o adekwatności można mówić najczęściej dopiero od poziomu proporcji powyżej 1:3. Trzeba bowiem brać pod uwagę to, że nowo utworzone siedlisko przez dłuższy czas będzie „słabsze” (tj. w nieodpowiednim stanie ochrony, niedostatecznie wykształcone) i w mniejszym stopniu będzie pełnić swoje funkcje, a ponadto nie wiadomo, czy jego trwanie okaże się trwałe.
Należy również dopilnować, by kompensacja sama w sobie nie powodowała znaczących negatywnych oddziaływań na środowisko. Ponadto powinna ona być wykonalna w planowanym czasie, a jej skuteczność – gwarantowana m.in. za pomocą monitorowania oraz opracowania i przestrzegania procedur wykorzystania danych z monitoringu w przypadku, gdy pojawią się trudności w osiągnięciu zakładanych celów kompensacji. Należy też pamiętać, że – zgodnie z zasadą – kompensacja powinna być przeprowadzona, zanim wystąpią znaczące negatywne oddziaływanie, których skutki mają być zrekompensowane.
Kryteria, na których podstawie Komisja Europejska opiniuje kompensacje przyrodnicze dla przedsięwzięć znacząco oddziałujących na priorytetowe gatunki i siedliska przyrodnicze w obszarach Natura 2000, zamieszczono na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/opinion_en.htm