VIII.1. Wstęp

VIII.2. Dobre praktyki w zakresie planowania ochrony obszarów Natura 2000 wypracowane we Francji

VIII.3. Wykorzystywanie procedury okrągłego stołu do przygotowania planów ochrony dla obszarów Natura 2000 – dobre praktyki organizacji Europäischer Biotopverbund Natura 2000

VIII.4. Przykład wykorzystania techniki „okrągłego stołu” do rozwiązania konfliktu w ochronie środowiska w Polsce – Okrągły Stół dla Rospudy

VIII.5. Pierwszy w Polsce plan zadań ochronnych – dla obszaru Natura 2000 Murawy w Haćkach

 

VIII.1. Wstęp

 

Ustanowienie planu ochrony oraz planu zadań ochronnych poprzedza się przeprowadzeniem postępowania z udziałem społeczeństwa na zasadach określonych w dziale III rozdziale 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Szczegółowy tryb postępowania z udziałem społeczeństwa został omówiony w e-szkoleniu E-11 rozdz. II.3.

W polskim systemie prawa ochrony przyrody projekty planów ochrony dla obszarów Natura 2000 nie są obowiązkowo konsultowane z samorządem gminnym (organami gminy), a ich postanowienia – przyjmowane przez organ administracji wyspecjalizowanej – stanowią podstawę nie tylko dla planowania i zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem, ale także mogą określać dopuszczalny zakres, sposób i rodzaj prowadzenia działalności gospodarczej.

Dlatego warto omówić przykłady dobrych praktyk które pokazują role i możliwości współpracy z samorządem gminnym i przyszłymi adresatami norm prawnych wynikających z planu zadań ochronnych czy planu ochrony w celu zagwarantowania wyższej skuteczności realizacji planu.

do góry

VIII.2. Dobre praktyki w zakresie planowania ochrony obszarów Natura 2000 wypracowane we Francji

 

Cennym źródłem informacji o dobrych praktykach jest opracowanie Ministerstwa Środowiska Planowanie ochrony obszarów natura 2000 – przewodnik metodyczny, wykonane w 2004 r. na podstawie przewodnika francuskiego, dostosowane do polskich realiów. Przewodnik zaleca przede wszystkim szerokie uspołecznianie przygotowywania projektów planów ochrony i planów zadań ochronnych, uwzględniające konieczność obalenia mitów i fałszywych przekonań wśród oponentów, skanalizowanie konfliktu i wciągnięcie wszystkich zainteresowanych do wspólnej pracy nad ostatecznym kształtem projektu, nawet jeśli nie bezpośrednio, to poprzez swoich przedstawicieli, by każdy czuł się „reprezentowany”. Omawia również zalety i wady poszczególnych typów spotkań (konsultacji publicznych, zebrań w formie okrągłego stołu, grupy fokusowej, grupy roboczej). Przewodnik był rozprowadzany przez Ministerstwo.

do góry

VIII.3. Wykorzystywanie procedury okrągłego stołu do przygotowania planów ochrony dla obszarów Natura 2000 – dobre praktyki organizacji Europäischer Biotopverbund Natura 2000

 

W Polsce brakuje stosownych doświadczeń, warto więc sięgnąć do doświadczeń i dobrych praktyk wypracowanych w krajach, które wcześniej niż Polska zostały zobowiązane do wdrożenia sieci Natura 2000. W Niemczech, podobnie jak w Polsce, po wyznaczeniu obszarów „ptasich” i „siedliskowych” rozpoczęto proces przygotowywania planów ochrony. Dyrektywy wymagają uspołecznienia procesów przygotowywania projektów tego typu dokumentów; Europäischer Biotopverbund Natura 2000 (Europejski Związek Biotopów Natura 2000) przyjął i wdraża koncepcję przygotowania planów ochrony przy okrągłym stole. Przed rozpoczęciem spotkań wypracowano schemat określający: kto i na jakich zasadach bierze w nich udział, jakie uprawnienia mają uczestnicy i jak zapadają rozstrzygnięcia, a także uzgodniono kwestie proceduralne – liczbę rund spotkań i ich charakter oraz konsekwencje, a także podmioty zobowiązane (uprawnione) do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Celem takich działań jest wczesne i intensywne włączenie wszystkich zainteresowanych w tworzenie planu, ponieważ jest ono niezbędne dla zaakceptowania środków ochrony i ich efektywnego wdrażania.

Udział w okrągłym stole mogą wziąć właściciele i użytkownicy gruntów, władze gmin, powiatów, związki komunalne oraz organizacje ochrony przyrody, a także wyspecjalizowane organy administracji publicznej (np. administracji leśnej). Zasadniczo każdy właściciel gruntu może wziąć udział w obradach, ale im większa grupa uczestników, tym trudniejsza staje się dyskusja; w celu osiągnięcia optymalnej współpracy zakłada się ograniczenie udziału zainteresowanych np. poprzez wybór przedstawicieli lub organizację grup tematycznych, których członkowie obradują i współdecydują na równi z władzami.

Procedura wygląda następująco: projekty planów ochrony są przygotowywane przez fachowców, a następnie stają się podstawą dyskusji podczas jawnych obrad okrągłego stołu. Zasadniczo celem okrągłego stołu jest znalezienie ustaleń spełniających wymogi prawa przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów społecznych i gospodarczych właścicieli i użytkowników gruntów. Okrągły stół jest organizowany przez właściwe władze, które ustalają terminy i porządek obrad, zapraszają i informują uczestników, przygotowują dokumentację. Dodatkowo podczas dużych spotkań można powołać moderatora, np. współpracownika władz. Zasadniczo zakłada się organizację jednego okrągłego stołu dla każdego obszaru Natura 2000, ale w przypadku dużych albo szczególnie skomplikowanych obszarów zasadne jest podzielenie obrad, tak by więcej zagadnień można było omówić z większą liczbą uczestników. I na odwrót – w ramach jednego okrągłego stołu można omówić plany kilku obszarów, jeśli są one małe, a ich struktury – podobne.

Pierwsze spotkanie powinno zostać wyznaczone po sporządzeniu inwentaryzacji przyrodniczej i przygotowaniu map obejmujących planowany obszar. Do zainteresowanych powinny wówczas trafić informacje o podstawach prawnych i celach ochrony w ramach sieci Natura 2000 oraz o przyszłych obradach okrągłego stołu. Zanim rozpoczną się obrady, organizuje się spotkanie informacyjne w celu wyjaśnienia pytań i wątpliwości. Zainteresowanych informuje się imiennie i pisemnie (a nie przez podanie do publicznej wiadomości), co jest na pewno bardziej skuteczne, choć niewątpliwie kosztowne i bardziej czasochłonne dla organizatorów. Następnie dokonuje się wyboru przedstawicieli, którzy wypracowują takie postanowienia planu ochrony, które – realizując cele, dla których powołany został obszar Natura 2000 – jednocześnie są łatwiejsze do zaakceptowania przez właścicieli i użytkowników gruntów, np. dotyczące prowadzenia gospodarki rolnej, leśnej czy rybackiej. Zaletą okrągłego stołu jest możliwość dyskusji władz i uczestników na tym samym poziomie. Uzasadnione uwagi i wskazówki są brane pod uwagę, jednak sfery decyzyjne dotyczą: formułowania preambuły i (lub) najważniejszych celów ochrony obszaru. Okrągły stół umożliwia dyskusję i wypracowanie najlepszych rozwiązań, nie mogą one jednak być podejmowane większością głosów – ostatecznie decyzję podejmują właściwe władze.

Więcej informacji o dobrych praktykach w zakresie uspołeczniania procedur związanych z zarządzaniem obszarami Natura 2000 (w językach niemieckim, angielskim i francuskim) znajduje się na stronie internetowej Bawarskiego Ministerstwa Środowiska i Zdrowia Publicznego (Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit):   http://www.stmugv.bayern.de/umwelt/naturschutz/natura2000/management.htm

do góry

VIII.4. Przykład wykorzystania techniki „okrągłego stołu” do rozwiązania konfliktu w ochronie środowiska w Polsce – Okrągły Stół dla Rospudy

 

Konflikt związany z realizacją inwestycji przez dolinę rzeki Rospudy miał wiele aspektów. Przede wszystkim był to konflikt na linii Polska – Komisja Europejska w zakresie naruszenia prawa unijnego (ze względu na zagrożenie dla przyrody obszaru Natura 2000). Ponadto rozgorzał ostry konflikt między mieszkańcami Augustowa a protestującymi przeciwko budowie drogi ekologami. Toczyły się też sprawy sądowe w sprawie naruszenia prawa przez ówczesnego ministra środowiska, który wydał decyzje zezwalające na podjęcie prac. Na tym tle wybuchły lokalne i regionalne konflikty o podłożu politycznym. Minister Środowiska Prof. Maciej Nowicki, wespół z Ministrem Infrastruktury Cezarym Grabarczykiem podjął w grudniu 2007 r. inicjatywę doprowadzenia do spotkania zwaśnionych stron przy okrągłym stole. Spotkanie nazwano Okrągłym Stołem dla Rospudy.

Okrągły Stół dla Rospudy był pierwszym tego typu spotkaniem poświęconym problemom ochrony środowiska zainicjowanym przez stronę rządową w Polsce^[1]. Do udziału w nim zaproszeni zostali wszyscy reprezentanci dotychczasowych stron konfliktu. Po kilku rundach spotkań prowadzonych przez bezstronnego mediatora wypracowano zadowalający dalszy schemat postępowania, uwzględniający wydane w międzyczasie orzeczenia sądów dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z prawem oraz groźbę uruchomienia stosownych procedur przez Komisję Europejską i Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Przede wszystkim uzgodniono, że przygotowany zostanie nowy raport o oddziaływaniu na środowisko, uwzględniający różne warianty lokalizacyjne.

Z Okrągłego Stołu dla Rospudy warto wyciągnąć wnioski, by nie powtarzać w przyszłości takich samych błędów w innych przypadkach.

 

Czynniki sprzyjające i niesprzyjające rozwiązaniu konfliktu o Dolinę Rospudy
Czynniki sprzyjające	Czynniki niesprzyjające
Okazanie gotowości do dialogu w sytuacji konfliktowej, partnerskie traktowanie stron zasiadających przy jednym stole, podniesienie rangi dialogu społecznego dzięki inicjatywie ministrów, bezstronny mediator.	Traktowanie okrągłego stołu jako ostatniej deski ratunku dopiero wówczas, gdy doszło do eskalacji konfliktu, brak komitetu monitorującego, brak prawnej świadomości skutków ustaleń (po stronie społecznej), brak reprezentacji wszystkich zainteresowanych (np. mieszkańców okolic alternatywnych przebiegów trasy), nagłośnienie w mediach (powodujące usztywnienie stanowisk).

Źródło: Opracowanie własne

 

Powyższe zestawienie pokazuje, że warto wypracować założenia prowadzenia obrad przy okrągłym stole, by je wykorzystać w innych sytuacjach konfliktowych, w tym np. w procesach sporządzania planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000. Przede wszystkim należy przyjąć następujące założenia:

• inicjatywa powinna wyjść od władz;
• niezbędne jest przygotowanie dokumentacji i wczesne powiadomienie potencjalnie zainteresowanych uczestników;
• konieczne jest spotkanie informacyjne poprzedzające obrady;
• przed rozpoczęciem obrad należy: uzgodnić kwestie proceduralne: powołać mediatora posiadającego zarówno wiedzę techniczną, jak i umiejętność prowadzenia dialogu (soft skills), odgórnie ustalić sposób wyboru reprezentantów stron oraz liczbę rund spotkań i ich tematykę; powołać komitet monitorujący wdrażanie ustaleń okrągłego stołu;
• potrzebne jest ustalenie, że obrady będą prowadzone bez publiczności i mediów (by nie dopuścić do usztywnienia stanowisk);
• konieczne jest pouczenie zainteresowanych o skutkach ustaleń dla społeczności lokalnej i organizacji pozarządowych biorących udział w obradach – przyjęcie ustaleń okrągłego stołu wyklucza bowiem akty obywatelskiego nieposłuszeństwa oraz ekoterroru.

W przypadku wykorzystywania metody okrągłego stołu do prac nad planami ochrony dla obszarów Natura 2000 trzeba pamiętać, że przyjęcie planu następuje aktem władczym (zarządzenie RDOŚ lub rozporządzenie MŚ). Wypracowane tą metodą plany powinny bezwzględnie uwzględniać ustalenia wypracowane przy okrągłym stole.

do góry

VIII.5. Pierwszy w Polsce plan zadań ochronnych – dla obszaru Natura 2000 Murawy w Haćkach

 

Plan ten jest jednocześnie dobrym przykładem szerokiej współpracy różnych grup interesów. W tworzenie planu zadań ochronnych zostały zaangażowane różne osoby reprezentujące organy administracji^[2], organizacje reprezentujące rolników^[3] i organizacje ekologiczne^[4] oraz specjalistów^[5]. Stworzono Zespół Lokalnej Współpracy i określono organizację procesu komunikacji z różnymi grupami interesu. Zespół Lokalnej Współpracy tworzą osoby i podmioty, które prowadzą i są zainteresowane prowadzeniem działalności w obrębie obszaru Natura 2000 Murawy w Haćkach. Zespół Lokalnej Współpracy prowadził prace nad opracowaniem projektu planu zadań ochronnych dla przedmiotowego obszaru podczas cyklu spotkań dyskusyjnych, pod przewodnictwem Koordynatora projektu Planu. Udział w pracach Zespołu Lokalnej Współpracy był dobrowolny, uczestnicy pokrywali koszty swojego przyjazdu na spotkania dyskusyjne, a swój wkład do planu zadań ochronnych opracowywali w ramach swojej działalności. Ustalono harmonogram prac, ilość spotkań, sposób komunikacji ze społeczeństwem (w tym: foldery, materiały informacyjne i seminarium), zorganizowano trzy spotkania dyskusyjne. Szczegóły dotyczące prac Zespołu Lokalnej Współpracy zorganizowanego przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Białymstoku są dostępne na stronie: http://www.rdos.eu/hacki-plany.shtml.