VII.2. Wpływ obywateli na planowanie ochrony przyrody na obszarach sieci Natura 2000
VII.3. Udział społeczny w zakresie ochrony obszarów sieci Natura 2000
VII.3.1. Ochrona czynna i monitorowanie obszarów Natura 2000
VII.3.2. Działania strażnicze w odniesieniu do obszarów Natura 2000
W e-szkoleniu E-11 omówiono rolę i znaczenie udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych, w e-szkoleniu E-3 wskazano możliwości udziału społeczeństwa w wyznaczaniu sieci Natura 2000. W niniejszym należy wskazać, jakie realne możliwości wpływu na sposób gospodarowania na tych obszarach ma społeczność lokalna. Wprawdzie za wyznaczenie obszarów Natura 2000 i za zaplanowanie na nich skutecznej ochrony odpowiada polski rząd, ale zachowanie przyrodniczych walorów obszarów sieci Natura 2000 zależy jednak w znacznym stopniu od tego, co będzie się działo na tych obszarach, i jakie decyzje będą w odniesieniu do nich podejmowane na szczeblu lokalnym.
Przedstawiciele społeczeństwa (organizacje pozarządowe i pojedynczy obywatele) mogą podejmować działania w kilku dziedzinach związanych z gospodarowaniem na obszarach natura 2000 i z ochroną tych obszarów. Oto przykłady takich działań:
- współpraca na etapie przygotowywania i zatwierdzania planów ochrony i planów zadań ochronnych obszarów Natura 2000;
- udział w realizacji działań ochronnych i przyjazne środowisku gospodarowanie na obszarach Natura 2000;
- pełnienie funkcji strażniczych na obszarach Natura 2000 (w tym występowanie na drogę prawną w sprawach związanych z powoływaniem i ochroną tych obszarów).
VII.2. Wpływ obywateli na planowanie ochrony przyrody na obszarach sieci Natura 2000
Sprawującym nadzór nad obszarami Natura 2000 na terenie danego województwa jest z mocy prawa regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich – dyrektor urzędu morskiego. Gdy obszar Natura 2000 obejmuje w całości lub w części obszar parku narodowego, to obowiązki w zakresie sprawowania nadzoru nad tym obszarem sprawuje dyrektor tego parku (art. 32 ust. 5). Do obowiązków sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000 należy przygotowanie projektu planu zadań ochronnych oraz projektu planu ochrony. W obu przypadkach sprawujący nadzór ma obowiązek umożliwić zainteresowanym osobom i podmiotom prowadzącym działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udział w pracach związanych ze sporządzaniem projektu planu, a następnie – poddać projekt procedurze z udziałem społecznym, określonej w art. 29–30 i 39 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[1] z dnia 3 października 2008 r.
Sprawujący nadzór może zorganizować szersze konsultacje społeczne z mieszkańcami danych gmin i przedstawicielami grup interesów, nie ma jednak takiego obowiązku. Przykłady dobrych praktyk z innych państw unijnych wskazują jednak, że szersze włączanie społeczeństwa jest korzystne.
Plan zadań ochronnych (na okres 10 lat) jest przyjmowany w drodze aktu prawa miejscowego (zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Przepisy nie przewidują jednak w tym przypadku dodatkowych procedur uspołeczniania. Plan ochrony jest natomiast przyjmowany w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska (na okres 20 lat), a projekty takich rozporządzeń są konsultowane. Uwagi do planu ochrony można więc zgłosić w wyznaczonym przez Ministra Środowiska terminie przed zatwierdzeniem takiego rozporządzenia, w trybie konsultowania jego projektu.
VII.3. Udział społeczny w zakresie ochrony obszarów sieci Natura 2000
Warto zaznaczyć, że odpowiedzialność Polski jako państwa członkowskiego w kwestii ochrony prawnej gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na obszarach rozważanych jako potencjalne obszary Natura 2000 zaczęła się w momencie wstąpienia Polski do Unii Europejskiej (od 1 maja 2004 r.). Należy również podkreślić, że ochronie prawnej podlegają siedliska i gatunki będące przedmiotem ochrony we wszystkich proponowanych obszarach Natura 2000, łącznie z obszarami z tzw. Shadow list (art. 3 p. 6 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[2]). W związku z tym dbać o ochronę potencjalnych obszarów Natura 2000 trzeba było już od dawna.
Proces wyznaczania i planowania ochrony obszarów sieci Natura 2000 trwa nadal, lokalne społeczności z tych obszarów, właściciele i użytkownicy gruntów czy lokalni inwestorzy mogą więc jeszcze nie być świadomi tego, że w danym miejscu jest planowane powołanie obszaru Natura 2000. Z tej nieświadomości mogą wynikać działania szkodliwe dla przyrody potencjalnych obszarów sieci Natura 2000. Każdy obywatel może się więc przysłużyć ochronie przyrody, monitorując takie miejsca. Jeśli obywatel nie jest przyrodnikiem, może zwracać uwagę na to, czy nikt nie planuje tam jakiejś inwestycji mogącej zagrozić przyrodzie, nie popełnia pospolitych przestępstw, takich jak kłusownictwo, rozniecanie ognia czy wywóz śmieci do lasu. Jeśli wie o zagrażającej przyrodzie projektowanej inwestycji czy o innych szkodliwych działaniach (planowanych lub już realizowanych), to powinien powiadomić regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz (lub) działające lokalnie ekologiczne organizacje pozarządowe, a także policję, jeśli działania związane są z łamaniem prawa (np. nielegalny wywóz odpadów). Obywatel, który jest przyrodnikiem, może jeszcze więcej. Może monitorować stan siedlisk i gatunków, najlepiej w porozumieniu z przyrodniczymi organizacjami pozarządowymi działającymi w danym regionie, może też brać udział w działaniach na rzecz czynnej (aktywnej) ochrony walorów przyrodniczych i na rzecz wdrażania zasad zrównoważonego rozwoju, a zatem na rzecz przyjaznego środowisku gospodarowania na tym obszarze.
VII.3.1. Ochrona czynna i monitorowanie obszarów Natura 2000
Jeżeli człowiek i jego gospodarka nie zagrażają przyrodzie danego obszaru, to możliwe jest, że zaczną jej zagrażać procesy naturalne, którym trzeba będzie przeciwdziałać. Taka paradoksalna sytuacja powstała na niektórych obszarach wskutek wielowiekowej działalności gospodarczej człowieka, w której wyniku wiele naturalnych siedlisk zostało przekształconych i zmieniło swój charakter. Wiele gatunków, które żyły wcześniej na innych terenach, odnalazło w tych miejscach odpowiednie dla siebie warunki. Tak więc powstały sztuczne układy przyrodnicze istniejące jedynie dzięki gospodarowaniu człowieka, będące jednocześnie, w wielu przypadkach, jedyną przestrzenią życiową dla pewnych gatunków (zarówno roślin, jak i zwierząt), których naturalne siedliska przestały już nieraz istnieć lub jest ich zbyt mało, by te gatunki mogły przetrwać. Jeśli człowiek zaprzestanie na tych obszarach działalności gospodarczej, możemy takie gatunki stracić. Trzeba więc podtrzymywać formy gospodarowania pozwalające na utrzymanie stabilnych ich populacji – to dotyczy przede wszystkim utrzymania koszenia i wypasania zwierząt na pewnych obszarach. W obecnych warunkach gospodarczych koszenie i wypas w trudno dostępnych miejscach przestały się ekonomicznie opłacać, stosowane są więc mechanizmy finansowe, które mają zachęcać do utrzymania tych praktyk – to programy rolnośrodowiskowe, o których już była mowa w rozdziale 6.1 (więcej informacji w e-szkoleniu E-2 i E-9). Dzięki tym programom rolnicy, poprzez różne działania, które planuje się wspólnie z fachowymi doradcami rolnośrodowiskowymi, mogą chronić przyrodę w ramach swej działalności rolniczej. Między innymi mogą nie dopuścić do zarastania przez krzewy i drzewa niektórych terenów, czy tworzyć lepsze warunki życia niektórym gatunkom.
Wszelkie działania z zakresu ochrony czynnej (poza rolnictwem) czy monitorowania przyrodniczych zmian (skutków działań rozwojowych czy ochronnych) mogą być podejmowane tylko przez profesjonalnych przyrodników i służby ochrony przyrody (nie posiadając odpowiedniej wiedzy przyrodniczej, łatwo jest bowiem zniszczyć cenne siedliska czy pogorszyć warunki bytowania niektórych gatunków) i tylko w porozumieniu z właścicielami terenu. Wiele z takich działań podejmują ekologiczne organizacje pozarządowe i czasem ośrodki naukowe (w ramach różnych projektów). Współdziałając z nimi, można mieć satysfakcję z udziału w takich działaniach, mających duże znaczenie dla ochrony przyrody. Obywatele niebędący rolnikami mogą czasem wziąć udział w akcjach organizowanych przez organizacje ekologiczne w celu wsparcia działań ochronnych – m.in. organizowanych przez niektóre organizacje akcjach ręcznego koszenia łąk, połączonych czasem z zawodami (np. w „Biebrzańskich sianokosach”, które odbywają się regularnie w Biebrzańskim Parku Narodowym).
Aby ochronić przyrodę obszarów Natura 2000, trzeba zapobiegać konfliktom na linii przyroda – gospodarka człowieka. Na wielu obszarach włączanych obecnie do sieci Natura 2000 ludzie żyli i gospodarowali od wieków, często gospodarują tam nadal i w wielu przypadkach będą jeszcze gospodarowali w przyszłości. Ważne jest więc, by to gospodarowanie było zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju i nie wpływało negatywnie na podlegające ochronie siedliska i gatunki, by kultywowane były tradycyjne formy gospodarowania. W e-szkoleniu E-9 zamieszczono przykłady działań prowadzących do zrównoważonego rozwoju takich obszarów. Wiele z nich może zainspirować – może je więc podjąć każdy z nas; warto też zapoznać się z podanymi tam informacjami o tym, jakich błędów należy unikać.
VII.3.2. Działania strażnicze w odniesieniu do obszarów Natura 2000
Może się zdarzyć tak, że mimo przysługującej danemu obszarowi Natura 2000 ochrony prawnej, państwo członkowskie zaakceptuje inwestycję, która może zaszkodzić przedmiotowi ochrony, bez dostatecznego rozważenia alternatywnych rozwiązań lub bez propozycji minimalizacji negatywnych oddziaływań (propozycji kompensacji przyrodniczej). W takich przypadkach państwo członkowskie łamie prawo unijne – postępuje niezgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi:
Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.
Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
Jeśli niestety dojdzie do takiej sytuacji, każdy obywatel i każda organizacja mają prawo upomnieć instytucję państwową podejmującą taką decyzję, informując, że łamie prawo i zapytać, czy jest tego świadoma. Jeśli upomnienie nie poskutkuje, nie trzeba biernie czekać na rozwój wydarzeń – można zastosować którąś z wymienionych poniżej ścieżek postępowania prawnego (lub równocześnie wykorzystać kilka z nich).
- Jeśli inwestycja jest współfinansowana ze środków Unii Europejskiej za pośrednictwem jednej z instytucji unijnych – np. Europejskiego Banku Inwestycyjnego – można zwrócić się z tym problem do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Instytucja unijna, współfinansując inwestycję niezgodną z prawem UE, również łamie prawo. Jeśli Rzecznik uzna skargę za zasadną, to przeprowadzi dochodzenie, i jeśli stwierdzi niewłaściwe administrowanie, to poinformuje o tym instytucję, która uchybiła prawu UE. Instytucja ma od tego momentu 3 miesiące na przekazanie Rzecznikowi swojego stanowiska w tej sprawie. Rzecznik przesyła sprawozdanie z podjętych działań i swoją opinię w sprawie Parlamentowi Europejskiemu i instytucji finansującej działanie. Obywatel, który złożył skargę do rzecznika jest informowany o wynikach dochodzenia. Parlament Europejski może wpłynąć na wstrzymanie współfinansowania inwestycji ze środków UE, czyli udaremnić jej wykonanie.
Uwaga: Zanim obywatel czy organizacja wniesie skargę na daną instytucję unijną do Rzecznika, powinien podjąć odpowiednie kroki wobec tej instytucji – powiadomić ją o tym, że łamie ona prawo. Ponadto trzeba pamiętać o tym, że skargę do Rzecznika można wnieść tylko w okresie do 2 lat od momentu, w którym wnoszący skargę dowiedział się o sprawie będącej jej przedmiotem. Elektroniczny formularz skargi dostępny jest na stronie internetowej biura Rzecznika:
http://www.euro-ombudsman.eu.int/form/pl/form2.htm - Bez względu na to, kto finansuje daną inwestycję, można powiadomić instytucję państwową, że inwestor łamie prawo UE. Jeśli to niczego nie zmieni, można zawiadomić Komisję Europejską, wypełniając sugerowany przez nią formularz skargi. W języku polskim jest on dostępny na oficjalnej stronie UE: http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_your_rights/complaint_form_pl.rtf, zamieszczony też został na portalu w module informacyjnym „Podręcznik obywatela”.
Wniesienie skargi jest bezpłatne i nie wymaga pośrednictwa pełnomocnika.
Większa jest skuteczność skargi (większe prawdopodobieństwo, że Komisja zwróci na nią uwagę) wnoszonej przez kilka osób lub organizacji. Warto więc poprosić inne osoby i organizacje, by również wysłały zawiadomienia. Należy jednak pamiętać, że Komisja Europejska preferuje skargi składane po wyczerpaniu krajowej drogi prawnej (doniesienie na policję, sprawy administracyjne i sądowe), ponieważ celem skargi nie jest spowodowanie podjęcia przez Komisję Europejską doraźnych działań, lecz uruchomienie przez nią procedury o naruszenie prawa unijnego przeciwko państwu członkowskiemu. Wzór skargi (II-22) zamieszczono w dostępnym na portalu module informacyjnym „Podręcznik obywatela”. Istnieje możliwość podjęcia następujących działań:
- Jeśli chce się wziąć sprawę całkowicie w swoje ręce i ma się pewność, że zostało złamane prawo krajowe, to należy o takim przypadku poinformować policję lub prokuraturę. Jeżeli złamania prawa dopuścił się organ administracji publicznej (czyli rządowej lub samorządowej) poprzez wydanie nieprawidłowej decyzji, to obywatel, którego taka decyzja dotyczy ma prawo skorzystać z możliwości odwołania się od niej do organu administracji wyższej instancji. W przypadku, gdy odwołanie nie przyniesie oczekiwanego skutku, można złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może nie być satysfakcjonujące; wówczas pozostaje skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. Jeżeli upłynął już termin złożenia odwołania, strona postępowania ma prawo skorzystania z nadzwyczajnych możliwości wzruszenia decyzji (wznowienia postępowania). W celu nadania sprawie biegu warto także w skrajnych przypadkach powiadomić o sprawie media (np. któryś z licznych programów interwencyjnych telewizji publicznej lub komercyjnej).
- Dodatkową możliwość podjęcia działań stwarzają organizacje ekologiczne, które gromadzą i wykorzystują informacje od obywateli do podejmowania działań interwencyjnych. W odniesieniu do obszarów Natura 2000 takie działania prowadzi np. Fundacja Ekorozwoju (FER), dawniej zwana Dolnośląską Fundacją Ekorozwoju, w ramach projektu „Strażnicy Natury – monitoring naruszeń przyrodniczych stanu siedlisk i gatunków” – w latach 2009-2010 obejmowały one monitoring przypadków naruszeń prawa na obszarach Natura 2000 oraz równoczesne pobudzenie i ułatwienie współpracy pomiędzy samorządami lokalnymi, instytucjami podejmującymi decyzje, środowiskami związanymi z ochroną przyrody i organizacjami pozarządowymi.
W ramach projektu FER utworzono tematyczny serwis internetowy www.natura2000.pl (obecnie przeniesiony pod adres: http://straznicy.natura2000.pl/), zawierający m.in. poradnik skierowany do gospodarujących na obszarach Natura 2000 (http://straznicy.natura2000.pl/index_poradnik.php) i formularz umożliwiający zgłaszanie naruszeń obowiązujących przepisów. Uruchomiono także punkt monitoringowo-interwencyjny, w którym można zgłaszać przypadki pogorszenia stanu siedlisk i populacji gatunków Natura 2000 lub ich zniszczenia. Najpoważniejsze z nich są weryfikowane w terenie i udokumentowywane (raporty, mapy, zdjęcia). Ekspertyzy terenowe konsultowane są przez krajowego eksperta tematyki Natura 2000. Monitoring ten początkowo obejmował Polskę południowo-zachodnią (województwa: dolnośląskie, wielkopolskie, lubuskie i opolskie), a obecnie rozszerza się na cały kraj.
W uzasadnionych przypadkach podjęto działania interwencyjne, co w praktyce oznacza najczęściej zawiadomienie właściwego organu o zaistnieniu szkody w środowisku (na podstawie art. 24 Ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późniejszymi zmianami). Wnioski sformułowane na podstawie zgromadzonych informacji przekazano właściwym organom (m.in. władzom odpowiedzialnym za ochronę przyrody), a także innym organizacjom pozarządowym podczas dwóch konferencji w końcu 2010 r. - Oprócz działań interwencyjnych organizacje ekologiczne prowadzą szkolenia dla obywateli zainteresowanych ochroną przyrody, np. Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot prowadzi regularne szkolenia „Strażnicy Miejsc Przyrodniczo Cennych” (więcej na stronie http://pracownia.org.pl/straznicy-miejsc-przyrodniczo-cennych). Projekt jest skierowany do osób zaangażowanych w działania na rzecz ochrony dzikiej przyrody, które będą lokalnie chronić miejsca o wartościach przyrodniczych i kulturowych. Po zakończeniu szkolenia uczestnicy otrzymują licencję strażnika miejsc przyrodniczo cennych. Licencjonowany przez Pracownię strażnik będzie dysponował wiedzą o przyrodzie i sposobach jej ochrony oraz aspektach prawnych ochrony przyrody, a ponadto opanuje podstawy dziennikarstwa i współpracy z mediami, kierowania grupą, prowadzenia zajęć edukacyjnych. Będzie miał także mocniejszą pozycję w działaniach lokalnych, dysponując wsparciem silnej organizacji i sieci podobnych jemu strażników. Szkolenie ma za zadanie stworzenie grupy osób wypełniających lukę pomiędzy badającymi swój obiekt naukowcami a pełnymi dobrych chęci, działającymi z pobudek serca amatorami.
Możliwość włączenia się w działania o charakterze interwencyjnym stwarza też podobny do omówionego powyżej projekt „Ekointerwencje – zwiększanie zaangażowania społeczeństwa w ochronę obszarów Natura 2000” prowadzony przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków (http://www.ekointerwencje.org.pl/). Celem projektu jest upowszechnienie zasad funkcjonowania obszarów Natura 2000, podejmowania decyzji dotyczących przyrody w zgodzie z prawem, a przez to przyczynienie się do zmniejszenia ilości konfliktów ekologicznych, zwiększenia społecznego poparcia dla ochrony przyrody obszarów Natura 2000 oraz dla rozwoju gospodarczego uwzględniającego konieczność ochrony przyrody. Zaletą projektu jest duża grupa adresatów. Oprócz osób związanych z ochroną przyrody (opiekunów ostoi ptaków o znaczeniu europejskim, członków organizacji ekologicznych, lokalnych działaczy ekologicznych), obejmie on mieszkańców obszarów Natura 2000 i osoby mieszkające na obszarach funkcjonalnie związanych z obszarami Natura 2000 – korzystających z Natury 2000, dostrzegających zagrożenia i chcących zaangażować się aktywnie w ochronę przyrody.