II. AKTY PRAWNE DOTYCZĄCE SIECI NATURA 2000

Natura 2000 a turystyka > E-szkolenia > (E3) Podstawy prawne tworzenia sieci Natura 2000 > II. AKTY PRAWNE DOTYCZĄCE SIECI NATURA 2000

II.1. Wstęp

II.2. Krajowe regulacje prawne bezpośrednio odnoszące się do tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000

II.3. Unijne regulacje prawne odnoszące się do tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000

II.4. Miejsce dyrektyw dotyczących obszarów Natura 2000 w ogólnej hierarchii prawa Unii Europejskiej

II.5. Interpretacja prawa krajowego w przypadku nieprawidłowej lub niepełnej implementacji dyrektyw UE

 

II.1. Wstęp

W Polsce obszary Natura 2000 są nową formą ochrony przyrody, wprowadzoną po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. Konieczność ich utworzenia wynika z wdrożenia dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, zwanej dalej dyrektywą „siedliskową”. Art. 3 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje utworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej pod nazwą Natura 2000, która ma obejmować:

  • specjalne obszary ochrony siedlisk tworzone na podstawie tej dyrektywy (w skrócie nazywane obszarami „siedliskowymi” lub „habitatowymi”) i
  • obszary specjalnej ochrony ptaków (tzw. obszary „ptasie”) tworzone w państwach Unii Europejskiej już wcześniej na podstawie dyrektywy 79/409/EWG Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa[1], zwanej dalej dyrektywą „ptasią”, aktualnie wprost zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa[2] (zob. art. 18 dyrektywy).

Dyrektywy Unii Europejskiej nie wywołują (co do zasady) bezpośrednich skutków prawnych na terenie państw członkowskich, istnieje natomiast obowiązek przeniesienia postanowień dyrektyw do systemu prawa krajowego. W przypadku obu wymienionych dyrektyw ich przepisy przeniesiono do Ustawy o ochronie przyrody i do przepisów wykonawczych z nią związanych. Dyrektywy są bowiem wiążące dla państw członkowskich co do zamierzonego celu – określają rezultat, jaki ma być osiągnięty, pozostawiają natomiast krajom członkowskim wybór form i metod służących osiągnięciu pożądanego rezultatu.

Warto wiedzieć, że dyrektywy ”siedliskowa” i ”ptasia” tworzą znacznie ściślejsze szczegółowe i formalne ramy zachowania i ochrony obszarów cennych przyrodniczo w Europie niż wcześniejsze konwencje międzynarodowe dotyczące ochrony przyrody (globalne i regionalne – dotyczące tylko Europy). Obie zostały przyjęte w UE właśnie w wyniku zaangażowania się państw członkowskich i instytucji europejskich w prace nad takimi konwencjami. Tym samym wdrażanie sieci Natura 2000, tworzonej na podstawie tych dyrektyw, trzeba też postrzegać jako najważniejsze na terenie Unii Europejskiej narzędzie do osiągania celów zapisanych w międzynarodowych konwencjach dotyczących ochrony przyrody, których stroną są państwa członkowskie Unii Europejskiej lub Unia jako odrębny podmiot prawny. Sieć Natura 2000 służy także realizacji celów Paneuropejskiej Strategii Różnorodności Biologicznej i Krajobrazowej przyjętej przez Radę Europy (1995) oraz Strategii Różnorodności Biologicznej Unii Europejskiej (wraz z programami działania wprowadzającymi w życie postanowienia tych strategii w dziedzinach: różnorodności biologicznej na obszarach chronionych, rolniczych i gospodarki rybackiej oraz rozwoju i współpracy ekonomicznej).

Najistotniejsze dla ochrony przyrody konwencje, których cele UE zobowiązała się realizować, to:

  • Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życia ptactwa wodnego (Konwencja Ramsarska, 1971)
  • Konwencja o ochronie gatunków europejskich dzikich zwierząt i roślin oraz siedlisk naturalnych (Konwencja Berneńska, 1979)
  • Konwencja o różnorodności biologicznej (1992)

(Informacje na temat tych konwencji można znaleźć w e-szkoleniu E-1 na temat ochrony przyrody, a ich teksty są dostępne poprzez ekoportal Ministerstwa Środowiska: http://www.ekoportal.gov.pl/opencms/opencms/ekoportal/prawo_dokumenty_strategiczne/Konwencje/).

Ochrona bioróżnorodności jest wyzwaniem nie tylko w skali Unii Europejskiej, ale całego świata, stąd Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych ogłosiło rok 2010 Międzynarodowym Rokiem Różnorodności Biologicznej. Obchody tego roku były okazją do przeprowadzenia ogólnoświatowej kampanii mającej na celu podniesienie świadomości społecznej na temat różnorodności biologicznej, poprzez zwrócenie uwagi na znaczenie różnorodności biologicznej dla jakości życia człowieka, pokazanie dotychczasowych osiągnięć w dziedzinie ochrony zasobów przyrodniczych oraz zachęcenie do podejmowania dalszych wzmożonych wysiłków na rzecz przeciwdziałania utracie różnorodności biologicznej.

Potwierdzeniem priorytetowej roli, jaką odgrywa w UE ochrona różnorodności biologicznej, w tym ochrona gatunków i siedlisk w ramach sieci Natura 2000, stanowi 6. Program Działań w Ochronie Środowiska pod znamiennym tytułem Nasza przyszłość, nasz wybór, przyjęty na lata 2002–2012, zakładający m.in. działania mające na celu ochronę i odtwarzanie struktury oraz funkcjonowania naturalnych ekosystemów i powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej, nie tylko na terenie UE, ale na całej Ziemi. Wsparcie finansowe realizacji celów związanych z ochroną w ramach sieci Natura 2000 zapewnia aktualnie program LIFE+ na lata 2009-2013, w ramach którego współfinansowane są m.in. projekty wdrażania dyrektywy „ptasiej” i dyrektywy „siedliskowej”, w tym ochrony priorytetowych siedlisk i gatunków[3]. Program LIFE+ zapewnia wsparcie finansowe o średniej wysokości 50% wartości projektu.

Analogiczne dokumenty strategiczne zostały przyjęte na szczeblu krajowym. Należy do nich przede wszystkim Krajowa Strategia Ochrony i Umiarkowanego Użytkowania Różnorodności Biologicznej[4] z 2003 r., której celem nadrzędnym jest zachowanie bogactwa różnorodności biologicznej w skali lokalnej, krajowej i globalnej oraz zapewnienie trwałości i możliwości rozwoju wszystkich poziomów jej organizacji (wewnątrzgatunkowego, międzygatunkowego, ponadgatunkowego), z uwzględnieniem potrzeb rozwoju społeczno-gospodarczego Polski oraz konieczności zapewnienia odpowiednich warunków życia i rozwoju społeczeństwa. Bardzo istotna jest też Polityka Ekologiczna Państwa w latach 2009–2012 z perspektywą do roku 2016[5], która zakłada m.in. zachowanie bogatej różnorodności biologicznej polskiej przyrody na różnych poziomach organizacji: wewnątrzgatunkowym (genetycznym), gatunkowym oraz ponadgatunkowym (ekosystemowym), w warunkach zrównoważonego rozwoju gospodarczego, który powinien współistnieć z różnorodnością biologiczną w sposób niekonfliktowy.

W następnym rozdziale przedstawiono najistotniejsze akty prawne mające bezpośrednie lub pośrednie zastosowanie do obszarów Natura 2000, wraz z ogólną informacją o ich zakresie tematycznym.

Pełnych tekstów polskich aktów prawnych najlepiej poszukiwać w Internetowym Systemie Aktów Prawnych Sejmu RP (http://isip.sejm.gov.pl/prawo/index.html) pod hasłem „ochrona przyrody”. Można tam znaleźć nie tylko teksty aktów prawnych w wersji pierwotnej (takie jak zostały uchwalone), ale też ich teksty uwzględniające wszystkie późniejsze zmiany (nowelizacje – należy wybrać opcję „tekst ujednolicony”). Za pośrednictwem tej bazy można także odnaleźć polskie wersje językowe tekstów dyrektyw – każda ustawa jest także opisana przez informację „Akty powiązane” – „dyrektywy europejskie”, dzięki temu można wejść bezpośrednio do systemu elektronicznego aktów prawnych UE – EUR-Lex, który zawiera informacje nie tylko o tekstach pierwotnych dyrektyw, ale także o ich zmianach (nowelizacjach).

do góry

II.2. Krajowe regulacje prawne bezpośrednio odnoszące się do tworzenia
i funkcjonowania sieci Natura 2000

Podstawę tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000 w Polsce stanowią obecnie następujące regulacje prawne:

  • Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późniejszymi zmianami) – reguluje powoływanie obszarów Natura 2000 oraz przygotowywanie planów ochrony i planów zadań ochronnych tych obszarów, a także zasady gospodarowania na tych obszarach, zasady ochrony i monitoringu, nadzór nad obszarami oraz zawiera przepisy karne za naruszanie zakazów obowiązujących w obrębie obszarów Natura 2000. Do sieci Natura 2000 bezpośrednio odnoszą się artykuły: 6, 2539 oraz 103, 107, 112, 127 i 135 poprzedzone art. 5 zawierającym podstawowe definicje
  • Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z  2010 r. Nr 77, poz. 510)
  • Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25, poz. 133) Rozporządzenie określa nazwy, powierzchnie i położenie administracyjne obszarów specjalnej ochrony ptaków oraz cel i przedmiot ochrony w ramach tych obszarów, a także zawiera mapy każdego obszaru. Na jego podstawie wyznaczono dotąd 144 obszary specjalnej ochrony ptaków o łącznej powierzchni 55 711,7 km2
  • Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r.w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 [Dz. U. 2010 nr 64 poz. 401]
  • Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r.w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru natura 2000 [Dz. U. 2010 nr 34 poz. 186]
  • Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r.w sprawie szczegółowych sposobów i form składania informacji o kompensacji przyrodniczej [Dz. U. 2010 nr 64 poz. 402]

Powyższe akty stanowią podstawę tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000 w Polsce. Natomiast podstawy prawne gospodarowania na obszarach Natura 2000 oraz tworzenia planów ochrony są przedmiotem szkoleń E-6 i E-7.

do góry

II.3. Unijne regulacje prawne odnoszące się do tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000

Podstawowe znaczenie dla tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000 mają dwie dyrektywy Unii Europejskiej:

Dyrektywa Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (92/43/EWG). Dyrektywa „siedliskowa” to akt prawny podstawowy dla sieci obszarów Natura 2000. Wprowadza ona system wspólnej na terenie UE ochrony walorów przyrodniczych, zawiera postanowienia dotyczące ochrony siedlisk i postanowienia dotyczące ochrony gatunkowej. Ważnym uzupełnieniem przepisów dyrektywy są jej załączniki, w których zamieszczono wykazy:

  • siedlisk, których ochrona wymaga tworzenia specjalnych obszarów ochrony (załącznik I)
  • gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymaga tworzenia specjalnych obszarów ochrony (załącznik II)
  • kryteriów wyboru obiektów kwalifikujących się jako specjalne obszary ochrony (załącznik III)
  • gatunków roślin i zwierząt, które wymagają ścisłej ochrony (załącznik IV)
  • gatunków roślin i zwierząt, które wymagają ochrony, lecz można je na określonych zasadach pozyskiwać (zał. V)

Dyrektywa Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG), aktualnie wprost zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa[6] (zob. art. 18 dyrektywy). Postanowienia dyrektywy „ptasiej” dotyczą wszystkich gatunków ptaków naturalnie występujących w stanie dzikim na europejskich terytoriach państw członkowskich Unii, spod jej obowiązywania wyłączono jedynie obszar Grenlandii z uwagi na odmienne warunki bytowania ptaków na tym terenie. Ochrona ma być realizowana poprzez ochronę ptaków, ich jaj, gniazd oraz siedlisk, w których najczęściej przebywają. W celu skutecznej ochrony ptaków dyrektywa zakazuje wielu działań nakierowanych na ptaki i nakazuje ochronę ich siedlisk poprzez tworzenie obszarów specjalnej ochrony ptaków. W załącznikach do dyrektywy zamieszczono następujące wykazy:

  • gatunków ptaków, które powinny zostać objęte szczególnymi środkami ochronnymi, obejmującymi także ochronę ich siedlisk (załącznik I),
  • gatunków, na które można polować na terenie państw Wspólnoty (załącznik II-1),
  • gatunków ptaków, na które można polować tylko w określonych w załączniku państwach członkowskich Wspólnoty, na mocy odrębnie określonych przepisów prawa krajowego (załącznik II-2),
  • gatunków ptaków, które mogą być sprzedawane, transportowane, przetrzymywane w celach handlowych, jeśli zostały legalnie pozyskane w krajach członkowskich (załącznik III-1),
  • gatunków ptaków, które mogą być przedmiotem handlu w danym kraju, jeśli zostały pozyskane zgodnie z prawem (załącznik III-2).

Wyznaczane na podstawie tej dyrektywy obszary specjalnej ochrony ptaków zostały włączone do sieci Natura 2000, ale zachowały odrębność.

do góry

II.4. Miejsce dyrektyw dotyczących obszarów Natura 2000 w ogólnej hierarchii prawa Unii Europejskiej

Na prawo unijne składa się całe dotychczasowe prawo UE wraz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania, polityki wspólne i unijne, orzecznictwo sądowe, zwyczaje, a także wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE.

System prawa Unii Europejskiej nie jest hierarchiczny. Składa się na niego wiele różnych typów aktów prawnych. W ramach prawa unijnego istnieje podział na prawo pierwotne i prawo pochodne (wtórne). Prawo pierwotne to przede wszystkim traktaty (traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej wraz ze zmianami i traktaty akcesyjne), a także ogólne zasady dotyczące prawa UE. Prawo pochodne natomiast, to różne akty prawne tworzone przez instytucje UE, a których podstawą są traktaty założycielskie – są to rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie oraz tzw. miękkie prawo (inaczej: akty sui generis, akty nienazwane) Umowy zawierane przez Unię albo przez państwa członkowskie są zaliczane do prawa wtórnego. Jeśli istnieje konflikt między prawem unijnym a normami prawnymi poszczególnych krajów członkowskich, to za nadrzędne jest uznawane prawo unijne, co określa się zasadą pierwszeństwa stosowania prawa unijnego. W procesie tworzenia prawa Unii uczestniczą: Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska.

Wstępując do UE, Polska była zobowiązana do przyjęcia całokształtu unijnego dorobku prawnego (a więc prawa pierwotnego i pochodnego) oraz zasad i wartości związanych z funkcjonowaniem Unii Europejskiej. Aby nie było wątpliwości, jaki jest wymagany zakres dostosowania, w akcie akcesyjnym, będącym załącznikiem do traktatu akcesyjnego, wymienia się kategorie aktów, do których przyjęcia zostały zobowiązane nowe państwa członkowskie.

Dla obecnej sytuacji prawnej Polski najważniejsze znaczenie mają trzy traktaty (ich teksty dostępne są na oficjalnej stronie internetowej EURLEX: http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/index.htm):

  • Traktat o Przystąpieniu do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, tzw. traktat akcesyjny (opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE nr L 236 z 23 września 2003 r.)
  • Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)[7]
  • Traktat o Unii Europejskiej (TUE)[8]

Pochodne akty prawne UE obowiązują na terenie państw Unii w różny sposób.

  • Rozporządzenia to akty prawne, które w największym stopniu ingerują w systemy prawne państw członkowskich – obowiązują one bezpośrednio we wszystkich krajach członkowskich UE, nie trzeba więc ich treści przenosić do prawa krajowego; mają one na ogół charakter ogólny i wymagają często aktów uszczegółowiających (bądź unijnych, bądź wydawanych w krajach członkowskich). Mają najszerszy zasięg tak pod względem geograficznym, jak i podmiotowym – ich adresatami są nie tylko państwa członkowskie, ale i jednostki (osoby fizyczne i prawne). Rozporządzenia unijne można porównać do ustaw w krajowym porządku prawnym. Kraje członkowskie są zobowiązane do uchylenia wcześniejszych krajowych przepisów prawnych sprzecznych z tymi rozporządzeniami oraz do powstrzymania się od ustanawiania takich przepisów w przyszłości. W założeniu więc normy zawarte w rozporządzeniach powinny być kompletne i pełne (a więc możliwe do bezpośredniego stosowania), jednak zdarza się, że zawierają one upoważnienia do wydawania dalszych przepisów kierowane do państw członkowskich.
  • Dyrektywy nie obowiązują bezpośrednio w krajach członkowskich, zobowiązują natomiast państwa członkowskie do podjęcia (w ściśle określonym terminie) działań w celu osiągnięcia wskazanych celów, pozostawiając państwom swobodę doboru środków i sposobów realizacji działań na rzecz osiągnięcia tych celów. Największy wysiłek w ramach przygotowań do akcesji do UE włożono więc w Polsce w przeniesienie postanowień dyrektyw do prawa krajowego (tzw. transpozycja). W Polsce dokonano tego poprzez zmiany obowiązujących aktów prawnych, albo poprzez przyjęcie całkiem nowych aktów regulujących sprawy, które wcześniej nie były w Polsce regulowane. Ponieważ dyrektywy są adresowane wyłącznie do państw członkowskich, to co do zasady nie mogą być bezpośrednim źródłem uprawnień lub obowiązków jednostek. Warto podkreślić, że do pełnego wdrożenia postanowień dyrektyw konieczne było przyjęcie w Polsce przepisów prawa o charakterze wiążącym, a więc takich jak ustawy, rozporządzenia czy akty prawa miejscowego. Zmiana praktyki administracyjnej, ani wprowadzenie wewnętrznych przepisów administracyjnych (np. okólniki, wytyczne, polecenia służbowe) nie wystarczą. W przypadku gdy transpozycja (przeniesienie do krajowego porządku prawnego) treści dyrektywy została dokonana niepoprawnie, sądy i organy administracji są zobowiązane dokonać tzw. prounijnej interpretacji prawa. Gdy transpozycji brak lub jest niewystarczająca, sądy i organy administracji mają obowiązek stosować bezpośredniotreść dyrektyw.
  • Decyzje obowiązują w całości tych, do których są skierowane. Mają one charakter indywidualny, ich adresatami mogą być państwa członkowskie, przedsiębiorstwa lub inne podmioty prawa.
  • Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej, nie obowiązują wprost, nie mają bezpośrednich skutków prawnych, wyrażają natomiast zdanie instytucji europejskich w danej sprawie. Mają więc stanowić wytyczne dla państw członkowskich, mają też być brane pod uwagę w sytuacjach spornych co do interpretacji prawa krajowego czy ogólnych przepisów prawa unijnego. Wprawdzie nie mają one charakteru wiążącego, ale niezastosowanie się do opinii Komisji Europejskiej np. w sprawie braku alternatywnych rozwiązań dla planowanego przedsięwzięcia negatywnie oddziałującego na obszar Natura 2000 i podjęcie realizacji przedsięwzięcia będzie skutkować wszczęciem procedur administracyjnych i sądowych związanych z naruszeniem prawa unijnego.

Obecnie nie istnieje hierarchia źródeł pochodnego prawa unijnego – poszczególne rodzaje aktów mają różne funkcje i kręgi adresatów, a zatem także odmienny charakter prawny.

System prawa Unii europejskiej uzupełniają:

  • Miękkie prawo (akty sui generis, akty nienazwane), do których należą uchwały, rezolucje, deklaracje, komunikaty, zawiadomienia, plany i programy, mają na ogół niewiążący charakter, ale są wyrazem polityki instytucji unijnych i definiują podstawowe cele, założenia i sposób postępowania tych instytucji w czasie wykonywania ich zadań. Wprawdzie akty te nie mają doniosłości prawnej ani mocy wiążącej, ale jednocześnie nie mogą być postrzegane jako pozbawione skutku prawego – sądy krajowe mają obowiązek uwzględniać takie zalecenia, orzekając w spornych sprawach, zwłaszcza wtedy, gdy zalecenia wpływają na wykładnię przepisów krajowych przyjętych w celu implementacji dyrektywy lub gdy stanowią uzupełnienie wiążących przepisów unijnych. Stanowią więc istotną pomoc praktyczną związaną np. z wyjaśnieniem używanych w dyrektywach pojęć czy procedur. Są w praktyce stosowane przez urzędników Komisji Europejskiej i powinny być stosowane przez organy administracji krajów członkowskich. Przykładem takich wytycznych odnoszących się do obszarów Natura 2000 jest dokument Komisji Europejskiej Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia art. 6 dyrektywy “siedliskowej” 92/43/EWG (wersja polskojęzyczna opracowania Managing Natura 2000 sites. The provisions of Article 6 of the ‚Habitats’ Directive 92/43/EEC, dostępny na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf w wersji WWF Polska 2007 [15.07.2008].)
  • Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czyli zbiór dotychczasowych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu I Instancji jest często traktowane jako dodatkowe źródło prawa (tzw. precedens) albo jako uszczegółowiająca interpretacja prawa. W zakresie prawa ochrony środowiska jest ono bogate i obejmuje kilkadziesiąt wyroków pomocnych w późniejszej interpretacji przepisów lub wówczas, gdy egzekwuje się prawo unijne.

Oba traktaty, zarówno ustanawiający Unię Europejską, jak i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zawierają odwołania do problematyki ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju traktowanego jako zadanie/cel Unii (art. 3. ust. 3 TUE). Przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego (art. 11 TUE). Na podstawie art. 191 TFUE Unia prowadzi politykę ochrony środowiska, w oparciu o zasady określone w tym artykule. Celem polityki ochrony środowiska jest wysoki poziom ochrony środowiska jako całości, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Co istotne, w związku z wpływem zmian klimatycznych na bioróżnorodność, w ramach polityki ochrony środowiska Unia promuje na płaszczyźnie międzynarodowej środki zmierzające do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego, w szczególności zwalczania zmian klimatu.

Łącznie przepisy traktatów stanowią główną podstawę prawną dyrektyw dotyczących sieci Natura 2000. W momencie przyjmowania tych dyrektyw obowiązywały jednak wcześniejsze wersje Traktatu (odnoszące się do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej), dlatego w tekstach tych dyrektyw znajdują się odniesienia do dawnej numeracji artykułów Traktatu stanowiących podstawę prawną dla ich uchwalenia (art. 130s w przypadku dyrektywy „siedliskowej” i art. 235 w przypadku dyrektywy „ptasiej”). Obecnie ich odpowiednikiem jest art. 191 TFUE określający cele i zasady prowadzenia unijnej polityki ochrony środowiska.

do góry

II.5. Interpretacja prawa krajowego w przypadku nieprawidłowej lub niepełnej implementacji dyrektyw UE

Niestety, często zdarza się, że przepisy polskie (zarówno ustawy, jak i rozporządzenia) są częściowo niezgodne z dyrektywami „siedliskową” i „ptasią” lub nie zawierają wystarczająco precyzyjnych przepisów wdrażających postanowienia tych dyrektyw.

Aktualnie z taką sytuacją mamy do czynienia w związku z niewłaściwym wdrożeniem przez Polskę dyrektywy ptasiej – Komisja Europejska dnia 16.02.2011 pozwała Polskę do Trybunału Sprawiedliwości UE za niewystarczające wdrożenie dyrektywy ptasiej.[9]

W związku z tym, zgodnie z zasadą lojalności wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE, należy zastosować tzw. prounijną interpretację prawa lub bezpośrednio zastosować prawo unijne. Obowiązek ten dotyczy organów administracji publicznej (w tym organów jednostek samorządu terytorialnego[10]) oraz sądów (w tym sądów administracyjnych) [11].

  • Prounijna interpretacja dotyczy prawa krajowego niewłaściwie implementowanego lub nie implementowanego.

W przypadku stwierdzenia niezgodności normy prawa krajowego z normą prawa unijnego, organy administracji wydające rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu ochrony przyrody oraz sądy administracyjne mają obowiązek z urzędu (bez wniosku strony) dokonywać prounijnej interpretacji normy prawa krajowego. Oznacza to, w oparciu o przepisy dyrektywy organ administracji i sąd są zobowiązane zastosować przepisy wewnętrzne w sposób umożliwiający uzyskanie zgodności z wymaganiami dyrektywy „tak dalece jak to możliwe”[12] [13]. Bierze się przy tym pod uwagę nie tylko sam, niewłaściwie implementowany przepis dyrektywy, lecz całą dyrektywę, łącznie z preambułą, przepisami ustanawiającymi definicje ogólne oraz załącznikami tak, by uzyskać interpretacją zgodną z celem i brzmieniem tejże dyrektywy.
W praktyce wykładnia prounijna pozwala na przypisanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym stają się one zgodne z normami prawa unijnego[14], dzięki zastosowaniu np. innych niż tylko językowa reguł wykładni (np. celowościowa, systemowa[15]). Granicę prounijnej interpretacji stanowi wykładnia contra legem – niedopuszczalne jest doprowadzenie do takiego wyniku wykładni, który byłby sprzeczny z prawem krajowym.

  • Bezpośrednie stosowanie prawa unijnego jest możliwe w dwóch przypadkach:
    • jeśli wynik wykładni byłby contra legem (sprzeczny z prawem)
    • jeśli brak w krajowym systemie prawa normy, którą możnaby poddać prounijnej interpretacji

Wówczas organy administracji i sądy są zobowiązane stosować bezpośrednio odpowiednia normę prawa unijnego i na niej oprzeć swe rozstrzygnięcie[16], pomijając normę prawa krajowego, jak gdyby nie była ona obowiązująca[17]. Tak rozumiane pierwszeństwo dotyczy rzecz jasna stosowania, a nie obowiązywania prawa, gdyż ani organ administracji ani sąd nie posiada uprawnień do samodzielnego uchylenia przepisów uznawanych przezeń za niezgodne z prawem unijnym[18].

do góry

poprzedni rozdział | następny rozdział

 


[1] Dz. Urz. UE L 103 z dnia 25 kwietnia 1979 r., s. 1—18. [powrót]

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L 20 z dnia 26 stycznia 2010 r., s. 7—25; powoływana dalej jako dyrektywa ptasia. [powrót]

[3] Rozporządzenie powołujące LIFE+ na lata 2007-2013 w języku polskim dostępne: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:149:0001:0016:PL:PDF Szczegółowe informacje nt. LIFE+ – formularze, terminy, kryteria naboru wniosków w języku polskim dostępne są na stronie: http://www.nfosigw.gov.pl/srodki-zagraniczne/instrument-finansowy-life/ [powrót]

[6] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L 20 z dnia 26 stycznia 2010 r., s. 7—25; powoływana dalej jako dyrektywa ptasia. [powrót]

[7] Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, Dz. Urz. C 83/13 z 2010 r. [powrót]

[8] Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Dz. Urz. C 83/47 z 2010 r. [powrót]

[9] Informacja na portalu Onet: http://wiadomosci.onet.pl/nauka/komisja-europejska-pozywa-polske-do-trybunalu,1,4186243,wiadomosc.html. KE ma zastrzeżenia co do zakresu ochrony wszystkich gatunków ptaków występujących w Europie, jaki przewiduje polskie prawodawstwo. Podaje, że w Polsce zakres zwolnień z systemu ścisłej ochrony ptaków jest szerszy niż dopuszcza to dyrektywa. Ponadto polskie przepisy dotyczące ochrony dzikiego ptactwa przewidują szereg dodatkowych wyjątków, które – zdaniem KE – wyraźnie wykraczają poza ducha dyrektywy ptasiej. Jednocześnie KE podkreśla, że „zasadniczo większość dyrektywy została prawidłowo przeniesiona do polskiego ustawodawstwa”. [powrót]

[10] Orzeczenie ETS w sprawie Grosskrotzenburg, C-431/92. [powrót]

[11] Orzeczenie ETS 103/88 w sprawie Fratelli Constanzo v. Commune di Milano, Zb. Orz. 1989 s 1839, szczegółowo omówiony przez S. Biernata, Wydawanie decyzji administracyjnych a prawo wspólnotowe [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2004, s. 43. [powrót]

[12] Orzeczenie ETS w sprawie Marleasing v. Commecial Internacional de Alimentacion, 106/98, ECR 10990, s. I-4135. [powrót]

[13] Orzeczenie ETS w sprawie von Colson i Kamann vs. Land Nordrhein-Westfalen, ECR 1984, s. 01891. [powrót]

[14] R. Talaga, Prowspólnotowa wykładnia prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych, Administracja nr 3/2008, s. 173. [powrót]

[15] Orzeczenie TK K-12/00OTK 2000, nr 7, poz. 255. [powrót]

[16] Wyrok ETS w sprawie C-356/00, ECR 2002, s. 1-10797. [powrót]

[17] A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2007, s. 106. [powrót]

[18] III SA/Wa 492/05. [powrót]