Wprowadzenie

E-szkolenie jest rodzajem poradnika dla obywateli i organizacji pozarządowych działających społecznie w dziedzinach związanych z siecią Natura 2000 i zajmujących się różnymi problemami środowiskowymi. Ma na celu przekazanie informacji o możliwym udziale społecznym (partycypacji społecznej) w tych działaniach oraz nt. możliwych form zrzeszania się obywateli w celu podejmowania takich działań.

PARTYCYPACJA SPOŁECZNA

Partycypacja społeczna to proces, w trakcie którego przedstawiciele społeczeństwa uzyskują wpływ na decyzje władz publicznych dotyczących ich bezpośrednio lub pośrednio. Może dotyczyć grup społecznych, wspólnot i społeczności lokalnych, jak też większych zbiorowości, na poziomie regionów czy całego kraju, albo grup społecznych związanych z wybranymi sektorami gospodarki czy dziedzinami życia społecznego. Partycypacja społeczna jest podstawą społeczeństwa obywatelskiego. Prawo partycypacji oznacza stworzenie prawnej możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym lub uchwałodawczym osobie, która nie musi wykazać przy tym swojego interesu prawnego bądź faktycznego i ma prawo składania uwag i wniosków.

Partycypacja społeczna obejmuje „każdego”: osobę fizyczną, prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej , strony postępowania mające interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, uczestników postępowania czyli organy administracji przeprowadzające procedurę oraz organy uzgadniające lub opiniujące projekty, a także ekspertów przygotowujących dokumentację.

Partycypacja społeczna w ochronie środowiska zakłada uczestnictwo społeczeństwa w projektowaniu i podejmowaniu rozstrzygnięć mających wpływ na jego funkcjonowanie w aspekcie środowiskowym.

Realizacja strategii czy planowanych przedsięwzięć nie zawsze ma pozytywny wpływ na stan środowiska lub życie mieszkańców (i inne). Uspołecznianie procesów decyzyjnych sprzyja nie tylko kanalizowaniu potencjalnych konfliktów, ale także służy wzmocnieniu poczucia podmiotowości społeczności lokalnej i poprawia jej relacje z administracją publiczną. Umożliwia skuteczniejszą realizację postanowień aktów, które są konsultowane oraz zwiększa świadomość ekologiczną społeczeństwa. Partycypacja wprawdzie przedłuża procedury prawne i może być kosztowna, ale jest najskuteczniejszym sposobem osiągania konsensusu, a więc w ostatecznym rozrachunku redukuje koszty wdrażania podejmowanych decyzji oraz buduje społeczeństwo obywatelskie.

Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie stanowi podstawę rzeczywistego, aktywnego udziału obywateli w procesach decyzyjnych mających znaczenie dla zrównoważonego rozwoju. Gwarantują to takie akty prawne jak:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 74 ust. 3);
• Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z 2008 r.;
• Ustawa o dostępie do informacji publicznej z 2001 r.;
• Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie z 2007 r.

Co jest informacją o środowisku wskazuje katalog informacji podlegających upublicznieniu zamieszczony w wykazie, o którym mowa w ww. rozporządzeniu.

Organy administracji są obowiązane do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie będących w ich posiadaniu. Zalicza się do nich:

1. ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,
2. inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.

Przez organ ochrony środowiska rozumie się organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska. Należą do nich:

• wójt, burmistrz lub prezydent miasta;
• starosta;
• sejmik województwa;
• marszałek województwa;
• wojewoda;
• minister właściwy do spraw środowiska;
• generalny dyrektor ochrony środowiska (GDOŚ);
• regionalny dyrektor ochrony środowiska (RDOŚ).

Organami ochrony środowiska mogą być także organy Inspekcji Ochrony Środowiska (wojewódzki inspektor ochrony środowiska).

O udostępnienie informacji o środowisku można występować w formie: ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej. Udostępnianie takich informacji następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje dany organ administracji, tego nie umożliwiają. Są jednak określone przypadki kiedy organ administracji może lub musi odmówić udzielenia informacji o środowisku. Decyzja o odmowie może być zaskarżona do organu II instancji oraz do sądu administracyjnego. Część informacji o środowisku można uzyskać bezpłatnie, za inne trzeba jednak zapłacić.

Podstawa prawna partycypacji społecznej

Podstawą prawną partycypacji społecznej jest Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zmianami) zapewniając każdemu, na warunkach określonych ustawą, prawo uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, poprzez składanie wniosków i uwag.

Ilekroć inne ustawy z dziedziny prawa ochrony środowiska przewidują udział społeczny w postępowaniu, należy stosować regulacje ustawy o udostępnianiu – dotyczy to np.: ustawy o organizmach genetycznie zmodyfikowanych, ustawy Prawo wodne, ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, ustawy o ochronie przyrody. Postępowanie z udziałem społeczeństwa obejmuje dwa rodzaje procedur: uchwałodawcze (przyjęcie uchwały w sprawie dokumentu, np. programu ochrony środowiska) oraz administracyjne (wydanie decyzji administracyjnej, np. decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych).

Uwagi i wnioski w postępowaniu administracyjnym mogą być wnoszone:

1. w formie pisemnej;
2. ustnie do protokołu;
3. za pomocą środków komunikacji elektronicznej, bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym (np. drogą e-mailową).

Członkom zainteresowanej społeczności nie został nadany status strony – udział „każdego” w postępowaniu sprowadza się do możliwości składania uwag i wniosków. Natomiast „prawa strony” przysługują organizacjom ekologicznym, czyli organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona środowiska. Mogą one brać udział w postępowaniu jako uczestnik „na prawach strony”, jeśli złożą wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Stronom przysługują uprawnienia, zwłaszcza związane z możliwością żądania powołania biegłych i świadków oraz zaskarżenia decyzji do organu odwoławczego, a także – do sądu administracyjnego.

Uwagi i wnioski w postępowaniu uchwałodawczym mogą być wnoszone w takich samych trzech formach jak przy postępowaniu administracyjnym.

Po upływie 21-dniowego terminu organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa rozpatruje uwagi i wnioski, a do przyjętego dokumentu dołącza uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione. W postępowaniu uchwałodawczym nie ma stron postępowania i uczestników na prawach strony.

Udział społeczeństwa w ocenie oddziaływania na środowisko

System ocen oddziaływania na środowisko powstał w latach 70. ubiegłego wieku w Stanach Zjednoczonych, a z czasem został także przyjęty w krajach europejskich. Od 1985 r. obowiązuje w Unii Europejskiej dyrektywa 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu niektórych przedsięwzięć publicznych i prywatnych na środowisko. W 2001 r. uzupełniono ją dyrektywą 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko. Dyrektywy te są obecnie podstawą krajowych regulacji prawnych w tym zakresie na obszarze UE.

Celem oceny oddziaływania na środowisko jest prewencyjna ocena potencjalnego oddziaływania na biotyczne i abiotyczne elementy środowiska oraz na dobra materialne i dobra kultury, a także na zdrowie ludzi w wyniku planowanej realizacji celów dokumentu lub przedsięwzięcia, zanim jeszcze zostaną one zrealizowane. Istotnym elementem ocen oddziaływania na środowisko jest nie tylko zdefiniowanie rodzajów i skali oddziaływań, ale także (a może zwłaszcza) wskazanie możliwych sposobów ich minimalizacji lub ograniczenia.

System ocen oddziaływania na środowisko umożliwia prowadzenie postępowań: w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko (OOŚ), w tym na obszary Natura 2000, oraz postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów (tzw. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko – SOOS). Dodatkowo częścią każdego z tych dwóch postępowań może być trzecia procedura – ocena transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – czyli takiego, gdy oddziaływanie przekracza granice państwa, w którym planowane jest przedsięwzięcie.

Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko (SOOS) to procedura odnosząca się do oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji projektowanych dokumentów, które są przyjmowane przez organy administracji publicznej. W ustawie o udostępnianiu zostały wymienione rodzaje dokumentów, podlegających procedurze strategicznej oceny. Należą do nich projekty:

1. koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego;
2. polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywanych lub przyjmowanych przez organy administracji, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
3. polityk, strategii, planów lub programów innych niż wymienione w pkt. 1 i 2, których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jeżeli nie są one bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony.

Istotą procedury SOOS jest zbadanie potencjalnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi wprowadzenia w życie założeń projektowanego dokumentu. Tej oceny dokonuje się, sporządzając prognozę oddziaływania na środowisko. W ramach prognozy określa się oddziaływania negatywne na środowisko, a także wskazuje rozwiązania mające na celu zapobieganie im lub ich ograniczanie albo kompensację przyrodniczą takich oddziaływań. Ocena taka dotyczy m.in. oddziaływań na cele, przedmiot ochrony i integralność obszaru Natura 2000. Niezbędnym elementem procedury SOOS jest udział społeczny. Zgodnie z nim organ administracji przygotowujący projekt dokumentu zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji projektowanego dokumentu. Partycypacja społeczna w procedurze SOOS odbywa się według schematu postępowania uchwałodawczego. Procedura ta może mieć miejsce w każdym momencie przed zatwierdzeniem dokumentu przez właściwe organy, co zależy od organu właściwego do przeprowadzenia tej procedury.

Procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje ocenę oddziaływania tych zamierzeń budowlanych i innych, które będą oddziaływały na środowisko w sposób znaczący. Kluczowym elementem tej procedury jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawia się w nim ocenę m.in.:

• znaczących oddziaływań na środowisko obejmujących oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe, a także zawiązane z realizacją przedsięwzięcia, wykorzystaniem zasobów środowiska oraz emisjami;
• oddziaływań planowanego przedsięwzięcia w jego rożnych wariantach, w tym wariancie polegającym na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariancie najlepszym dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Ponadto w raporcie zamieszcza się opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie negatywnym oddziaływaniom na środowisko lub ograniczanie, albo kompensację przyrodniczą takich oddziaływań. W szczególny sposób przedstawiany jest wpływ przedsięwzięcia na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz na integralność tego obszaru i spójność sieci Natura 2000.

Przedsięwzięcia, które mogą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagają przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. przedsięwzięcia grupy I i II), jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Udział społeczny jest bowiem obowiązkowy tylko wówczas, gdy przeprowadzane jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Gdy organ wyda postanowienie o braku konieczności sporządzania raportu OOŚ, procedury OOŚ nie ma, a tym samym i udział społeczny jest wykluczony.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ zawiera informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione złożone przez społeczeństwo uwagi i wnioski. Decyzja oraz jej uzasadnienie są podawane do publicznej wiadomości, aby można było ocenić wpływ zgłoszonych uwag i wniosków na ostateczny kształt podjętej decyzji.

Posiadanie ważnej decyzji środowiskowej jest warunkiem wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji wykonawczej, czyli umożliwiającej realizację przedsięwzięcia – np. pozwolenia na budowę, decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Procedura wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz procedura oceny oddziaływania na środowisko to procedury administracyjne, dlatego partycypacja społeczna przebiega na zasadach partycypacji w postępowaniu administracyjnym.

Trzecią grupę przedsięwzięć – tych, które mogą być poddane obowiązkowi oceny oddziaływania na środowisko – stanowią wszystkie pozostałe przedsięwzięcia (poza tymi z grupy I i II), które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, jeśli obowiązek sporządzenia oceny zostanie przez organ administracji stwierdzony w drodze postanowienia. W tym ostatnim przypadku zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być ograniczony do określenia oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Jest to tzw. ocena habitatowa, w której określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływanie przedsięwzięć na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.

W przypadku, gdy RDOŚ stwierdzi obowiązek sporządzenia oceny habitatowej, nakłada na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu i podaje do publicznej wiadomości informację o wszczęciu procedury oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społecznym, która toczy się na zasadach ogólnych.

Kolejny przypadek uspołeczniania w procedurze ocen oddziaływania na środowisko to sporządzanie tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko (określenie wprowadzone ustawą o udostępnianiu z 2008 r.). Ponowną ocenę przeprowadza się dla decyzji z następujących trzech ich grup:

• o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
• o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
• o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego.

Wzory wniosków, pism, odwołań, skarg, ogłoszeń, kart informacyjnych stosowanych w omawianych procedurach zamieszczono na portalu w module informacyjnym „Podręcznik obywatela”.

Udział społeczeństwa w odniesieniu do sieci Natura 2000 – wnioski z przeprowadzonych konsultacji

Przy wyznaczaniu i funkcjonowaniu sieci Natura 2000 udział społeczeństwa przewidziany jest w procesach:

• proponowania nowych obszarów,
• konsultacji nowych obszarów przed ich formalnym zatwierdzeniem,
• opracowywania i realizacji planów ochrony i planów zadań ochronnych dla poszczególnych obszarów.

W konsultacjach społecznych mogą brać czynny udział poszczególni obywatele i zrzeszenia obywateli, m.in. organizacje pozarządowe. Biorą w nich udział również przedstawiciele samorządów terytorialnych, urzędów (nie tylko tych organizujących konsultacje) oraz innych instytucji i firm (np. przygotowujących raport). Konsultacje pozwalają z jednej strony na wyjaśnienie wielu nieporozumień i poszerzenie wiedzy społeczeństwa, a z drugiej – na zgromadzenie czasem bardzo cennych uwag i informacji, które mogą być wykorzystane w procesie podejmowania decyzji.

W trakcie procesu konsultacji listy nowych propozycji obszarów Natura 2000, który został przeprowadzony wiosną 2009 r. przez Ministerstwo Środowiska i Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska zgłaszano problemy główne z trzech następujących kategorii:

• propozycje włączenia nowego obszaru do sieci (zgłaszane głównie przez organizacje pozarządowe, szczególnie uczestniczące wcześniej w tworzeniu Shadow List, a ponadto przez osoby prywatne, niekiedy urzędy – np. regionalne dyrekcje ochrony środowiska, ale też urzędy centralne i nadleśnictwa),
• protesty wobec włączenia obszaru do sieci (zgłaszane przez samorządy terytorialne, inne urzędy, osoby prywatne, firmy, koncerny, przedsiębiorstwa, nadleśnictwa),
• propozycje korekty granic: zmniejszenia lub zwiększenia obszaru (wszystkie podmioty wyżej wymienione).

TRZECI SEKTOR

Organizacje pozarządowe bywają nazywane trzecim sektorem, w odróżnieniu od sektora pierwszego, jako który określa się sektor publiczny (władze, administracja publiczna) i sektora drugiego, którym jest sektor rynkowy (biznes, przedsiębiorstwa). Organizacje pozarządowe – w odróżnieniu od organów publicznych, ale podobnie jak biznes – są prywatne i powstają z inicjatywy ich założycieli (osób prywatnych). W odróżnieniu od biznesu, a podobnie jak władze publiczne, działają w interesie publicznym, a nie prywatnym.

W odniesieni do trzeciego sektora używa się różnych określeń: organizacja pozarządowa, organizacja społeczna, organizacja ekologiczna oraz organizacja pożytku publicznego. Organizacjami pozarządowymi nazywa się organizacje działające poza sferą sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Organizacja społeczna – to termin o bardzo szerokim znaczeniu, niezdefiniowany prawnie, obejmujący organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne, w tym ww. organizacje pozarządowe. Organizacja ekologiczna to organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Natomiast organizacją pożytku publicznego (nie jest to forma prawna organizacji, a jej specjalny status) może być organizacja pozarządowa formalnie zarejestrowana prowadząca działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych – m.in. mogą to być zadania w zakresie ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego.

Organizacje pozarządowe, w tym organizacje ekologiczne i organizacje pożytku publicznego mogą mieć różną formułę prawną – mogą to być:

Stowarzyszenia – są dobrowolnymi, samorządnymi i trwałymi zrzeszeniemi o celach niezarobkowych, które samodzielnie określają swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwalają akty wewnętrzne dotyczące ich działalności. Prawo do tworzenia stowarzyszeń przysługuje obywatelom polskim mającym pełną zdolność do czynności prawnych i niepozbawionym praw publicznych. Stowarzyszenia dzieli się na zarejestrowane i zwykłe.

Fundacje – to druga pod względem popularności forma prawna organizacji pozarządowych. Ich istotnymi elementami są kapitał przeznaczony na określony cel oraz statut zawierający reguły dysponowania tym kapitałem. Fundacje mogą być ustanowione w celu realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, szczególnie w dziedzinach: ochrony zdrowia, rozwoju gospodarki i nauki, oświaty i wychowania, kultury i sztuki, opieki i pomocy społecznej, ochrony środowiska i ochrony zabytków.

powrót do spisu treści