Wprowadzenie

Znajomość podstaw prawnych, zarówno powoływania obszarów Natura 2000, jak i gospodarowania na nich, jest potrzebna do ich skutecznej ochrony i niedopuszczania do degradacji ich walorów przyrodniczych. Szkolenie omawia ogólne zasady prawne obowiązujące na tych obszarach: kto i w jaki sposób wytycza obszary Natura 2000? jakie są podstawy gospodarowania na nich? jaka może być rola społeczności lokalnych w zapewnieniu właściwej ochrony walorów przyrodniczych tych obszarów? na ile dozwolone jest ich wykorzystywanie jako atrakcji dla turystów odwiedzających takie obszary?

Akty prawne dotyczące sieci Natura 2000

Międzynarodowe regulacje prawne:

Na terenie Unii Europejskiej sieć Natura 2000 jest najważniejszym narzędziem osiągania celów ochrony przyrody. Obszary sieci Natura 2000 powoływane są na podstawie:

• dyrektywy Rady 92/43/EWG, z dnia 21 maja 1992 r. sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, zwanej dalej dyrektywą „siedliskową” oraz
• dyrektywy Rady 79/409/EWG, z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków, zwanej dalej dyrektywą „ptasią”.

Krajowe regulacje prawne bezpośrednio odnoszące się do tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000:

Obszary Natura 2000 tworzone są w Polsce od 2004 roku. Podstawę tworzenia i funkcjonowania sieci Natura 2000 w Polsce stanowią następujące regulacje prawne:

• Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późniejszymi zmianami) – reguluje powoływanie obszarów Natura 2000 oraz przygotowywanie planów ochrony i planów zadań ochronnych tych obszarów, a także zasady gospodarowania na tych obszarach, zasady ochrony i monitoringu, nadzór nad obszarami oraz zawiera przepisy karne za naruszanie zakazów obowiązujących w obrębie obszarów Natura 2000.
• Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 maja 2005 r. w sprawie typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (Dz.U. Nr 94, poz. 795) – określa typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (w tym typy siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym), a także kryteria i sposoby wyboru reprezentatywnej liczby i powierzchni siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000.
• Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zmianami) – określa nazwę, położenie administracyjne w określonych gminach i powierzchnię obszarów specjalnej ochrony ptaków, cel i przedmiot ich ochrony oraz sprawujących nadzór nad tymi obszarami. W załącznikach do rozporządzenia zamieszczono mapy obrazujące granice wyznaczonych obszarów oraz wykazy gatunków ptaków będących przedmiotem ochrony na obszarach specjalnej ochrony ptaków.

Od 15 listopada 2008 r. na mocy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami) funkcjonują w Polsce nowe organy administracji powołane przede wszystkim do działań związanych z tworzeniem i ochroną obszarów Natura 2000 – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) (z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska) oraz w każdym z 16 województw Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) (z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska). Nadzór nad obszarami Natura 2000 sprawują również (w przypisanym im zakresie) Minister Środowiska, Dyrektor urzędu morskiego, Dyrektor parku narodowego. Rada gminy ma bardzo małe uprawnienia w zakresie powoływania obszarów Natura 2000. Może jedynie zaopiniować projekt listy obszarów Natura 2000 znajdujących się w granicach administracyjnych danej gminy. Opinia taka nie jest wiążąca i nie ma wpływu na powołanie obszaru przez Ministra Środowiska. Takie rozwiązanie jest konsekwencją postanowienia dyrektywy „siedliskowej” stanowiącego, że obszary Natura 2000 są wyznaczane na podstawie kryteriów naukowych. Szersze uprawnienia Rada gminy ma przy opiniowaniu planów ochrony obszarów Natura 2000. W tym zakresie uprawnienia przysługują też Dyrektorowi regionalnej dyrekcji lasów państwowych.

Zasady gospodarowania na obszarach Natura 2000

Generalne zasady postępowania (w tym gospodarowania) na obszarach Natura 2000 zostały zapisane w ustawie o ochronie przyrody. Dotyczą one zakazu działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności mogących:

1. pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000,
2. wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,
3. pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zasadę tę stosuje się nie tylko do już zatwierdzonych obszarów Natura 2000, ale również do obszarów projektowanych, znajdujących się na oficjalnej liście opracowanej przez Ministra Środowiska, jak i na innych listach zgłoszonych do Komisji Europejskiej (tzw. listy „cieni” – shadow lists – przygotowywane na ogół przez organizacje pozarządowe).

Powoduje to konieczność każdorazowego poddawania projektowanych przedsięwzięć, i projektowanych dokumentów strategicznych procedurze nazywanej „oceną oddziaływania na środowisko”. W aktualnym stanie prawnym każde przedsięwzięcie mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 będzie wymagało wszczęcia procedury oceny jego wpływu na stan siedlisk i gatunków, dla których utworzono dany obszar. Tak więc w odniesieniu do przedsięwzięć, które mogą zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, taka ocena przeprowadzana będzie w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku pozostałych rodzajów przedsięwzięć będzie ograniczona wyłącznie do tzw. oceny habitatowej (wpływu przedsięwzięcia na stan siedlisk i gatunków kwalifikujących dany obszar do sieci Natura 2000).

Szczegółowe zasady postępowania (w tym gospodarowania) na obszarach Natura 2000 ustalane są indywidualnie dla każdego obszarów poprzez postanowienia planu ochrony lub planu zadań ochronnych.

Plan ochrony obszaru Natura 2000 identyfikuje istniejące i potencjalne zagrożenia dla przedmiotów ochrony, a także określa warunki utrzymania lub odtworzenia ich właściwego stanu, zachowania integralności obszaru Natura 2000 oraz spójności sieci obszarów Natura 2000. Plan ochrony obszaru Natura 2000 jest ustanawiany w drodze rozporządzenia przez Ministra Środowiska na okres 20 lat i może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.

Jeżeli plany ochrony nie zostaną ustanowione, przyjmowane będą plany zadań ochronnych na okres 10 lat, czyli dokumenty nieco uproszczone. Projekt planu zadań ochronnych sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków, co oznacza, że dla pierwszych obszarów Natura 2000 (powołanych w 2004 r.) plany powinny powstać do 2010 r. Plan zadań ochronnych ustanawia regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia.

Ustawa o ochronie przyrody nakłada obowiązek uzgadniania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, w zakresie ich ustaleń, które mogłyby znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie zagrażają one zachowaniu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin lub zwierząt ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Prowadzenie wymienionych rodzajów działalności na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych i rezerwatów przyrody jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach. Jednocześnie gospodarka rolna, leśna, wodna, rybacka i łowiecka musi uwzględniać wymagania ochrony walorów przyrody obszarów Natura 2000, między innymi poprzez prowadzenie działań gospodarczych metodami sprzyjającymi ochronie siedlisk i gatunków uznanych za ważne dla całej Europy i poprzez niedopuszczanie do nadmiernej intensyfikacji działań w tych dziedzinach.

Od czasu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej wspierane jest prośrodowiskowe gospodarowanie w rolnictwie poprzez oferowanie rolnikom określonych płatności (programy rolnośrodowiskowe). Jeżeli natomiast działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania ww. programy wsparcia, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru (z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa) zawierającą wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za dochody utracone w wyniku wprowadzonych ograniczeń.

Powyższe zasady dotyczą również turystyki.

Umyślne nieprzestrzeganie zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000 – sformułowanych ogólnie w ustawie o ochronie przyrody, a w sposób szczegółowy w planie ochrony albo planie działań ochronnych danego obszaru Natura 2000 – jest traktowane jako wykroczenie zagrożone karą aresztu lub grzywną.

Wyjątki od zasady dotyczącej zakazu realizacji inwestycji negatywnie oddziałującej na obszar Natura 2000:

Właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony istniejących lub zgłoszonych obszarów Natura 2000, czyli takiego które może doprowadzić do zniszczenia siedlisk lub gatunków podlegających ochronie, i wobec którego brak jest rozwiązań alternatywnych, tylko jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. W takich przypadkach musi być jednak zapewniona tzw. kompensacja przyrodnicza, niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Państwo członkowskie ma obowiązek informowania Komisji Europejskiej o kompensacji przed jej wdrożeniem oraz przed realizacją planu lub przedsięwzięcia, z którym jest ona związana.

Natomiast gdy obszar Natura 2000 obejmuje siedliska przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym, a także wówczas, gdy występuje tam jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, realizacja planu lub przedsięwzięcia o negatywnym oddziaływaniu na nie i wobec którego brak jest alternatywnych rozwiązań, możliwa jest jedynie wówczas, gdy nadrzędny interes publiczny wiąże się z ochroną życia i zdrowia ludzi lub zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego, albo gdy w związku z ich realizacją oczekuje się uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego. Jednak w takich przypadkach konieczne jest uzyskanie opinii Komisji Europejskiej przed podjęciem decyzji. Oczywiście i w takich przypadkach niezbędne jest dokonanie kompensacji przyrodniczej.

Możliwości udziału społeczeństwa w procesach wyznaczania i ochrony obszarów sieci Natura 2000

Za wyznaczenie polskich obszarów Natura 2000 i za zaplanowanie na nich skutecznej ochrony odpowiada polski rząd. Jednak w procesie wyznaczania obszarów Natura 2000 i planowania ich ochrony ścierają się różne interesy i znaczącą rolę próbują odgrywać różne lobby. Zachowanie przyrodniczych walorów obszarów sieci Natura 2000 zależy w znacznym stopniu od świadomości i aktywności społecznej. Przedstawiciele społeczeństwa (organizacje pozarządowe i pojedynczy obywatele) mogą podejmować działania w kilku dziedzinach związanych z wyznaczaniem i ochroną obszarów Natura 2000. Oto przykłady takich działań:

• udział w wyznaczaniu i powoływaniu obszarów Natura 2000;
• współpraca na etapie przygotowywania i zatwierdzania planów ochrony i planów zadań ochronnych obszarów Natura 2000;
• udział w realizacji działań ochronnych i przyjazne środowisku gospodarowanie na obszarach Natura 2000;
• pełnienie funkcji strażniczych na obszarach Natura 2000 (w tym występowanie na drogę prawną w sprawach związanych z powoływaniem i ochroną tych obszarów).

Wpływ obywateli na powoływanie obszarów sieci Natura 2000

Przed wysłaniem do Komisji Europejskiej propozycji sieci obszarów Natura 2000 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska konsultuje propozycję:

• z radami gmin, na których terenie są planowane obszary sieci –obywatele mogą więc kierować swoje uwagi dotyczące projektowanych obszarów do radnych gminnych;
• ze wszystkimi obywatelami, podczas konsultacji społecznych przed wysłaniem propozycji listy obszarów do Komisji Europejskiej, albo przed przyjęciem rozporządzenia o ich zatwierdzeniu.

Obywatele i organizacje społeczne mają prawo do udziału w kontrolowaniu procesu tworzenia list i oceniania, czy proponowane oficjalne listy rządowe są wystarczające. Mogą docierać bezpośrednio do instytucji europejskich. Jeżeli uznają, że proponowany zakres sieci Natura 2000 w Polsce nie spełnia wymagań UE stawianych państwu członkowskiemu i pomija istotne walory mogą zwrócić uwagę Ministerstwa Środowiska na ten fakt, a gdy uwaga nie zostanie uwzględniona – poinformować o tym Komisję Europejską.

Udział społeczny jest – w ograniczonym zakresie – możliwy również na etapie zatwierdzania obszarów „siedliskowych” sieci Natura 2000 przez Komisję Europejską. Propozycje państw dotyczące zakresu sieci Natura 2000 w odniesieniu do tych obszarów analizowane są podczas tzw. seminariów biogeograficznych. Oprócz przedstawicieli rządów państw należących do danego regionu biogeograficznego oraz przedstawicieli Komisji Europejskiej i jej ekspertów, uczestniczą w nich również eksperci z tych państw, którzy mogą być także przedstawicielami organizacji społecznych. Każdy obywatel ma też prawo zaopiniować kształt sieci w czasie konsultacji społecznych (w wyznaczonym terminie) przed wydaniem rozporządzenia zawierającego listę obszarów zaakceptowanych przez rząd i Komisję Europejską.

Wpływ obywateli na planowanie ochrony przyrody na obszarach sieci Natura 2000

Sprawujący nadzór mają obowiązek umożliwić zainteresowanym osobom i podmiotom prowadzącym działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udział w pracach związanych ze sporządzaniem projektu planu zadań ochronnych oraz projektu planu ochrony, a następnie – poddać projekt procedurze z udziałem społecznym. Sprawujący nadzór może zorganizować szersze konsultacje społeczne z mieszkańcami danych gmin i przedstawicielami grup interesów choć nie ma jednak takiego obowiązku. Przykłady dobrych praktyk z innych państw unijnych wskazują, że szersze włączanie społeczeństwa jest korzystne.

Plan ochrony jest przyjmowany w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska, a projekty takich rozporządzeń są konsultowane – można więc składać uwagi.

Udział społeczny w zakresie ochrony obszarów sieci Natura 2000

• Ochrona czynna i monitorowanie obszarów Natura 2000
  Każdy obywatel może przysłużyć się ochronie przyrody obszarów Natura 2000 monitorując je. Jeśli nie jest przyrodnikiem, może zwracać uwagę na to, czy nikt nie planuje tam inwestycji mogącej zagrozić przyrodzie, nie popełnia pospolitych przestępstw, takich jak kłusownictwo, rozniecanie ognia czy wywóz śmieci do lasu. Jeśli wie o zagrażającej przyrodzie projektowanej inwestycji czy o innych szkodliwych działaniach (planowanych lub już realizowanych), to powinien powiadomić regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz (lub) działające lokalnie ekologiczne organizacje pozarządowe, a także policję, jeśli działania związane są z łamaniem prawa (np. nielegalny wywóz odpadów). Obywatel, który jest przyrodnikiem może monitorować stan siedlisk i gatunków, najlepiej w porozumieniu z przyrodniczymi organizacjami pozarządowymi działającymi w danym regionie, może też brać udział w działaniach na rzecz czynnej (aktywnej) ochrony walorów przyrodniczych i na rzecz wdrażania zasad zrównoważonego rozwoju, a zatem na rzecz przyjaznego środowisku gospodarowania na tym obszarze.
  Często, obszary Natura 2000 obejmują sztuczne układy przyrodnicze, istniejące jedynie dzięki gospodarowaniu człowieka, które tworzą przestrzeń życiową cennych gatunków (zarówno roślin, jak i zwierząt), których naturalne siedliska przestały istnieć lub jest ich zbyt mało, by te gatunki mogły przetrwać. Jeśli człowiek zaprzestanie na tych obszarach działalności gospodarczej, możemy takie gatunki stracić. Trzeba więc podtrzymywać formy gospodarowania pozwalające na utrzymanie stabilnych populacji gatunków cennych – ważne więc by rolnicy włączali się w realizację programów ułatwiających takie gospodarowanie. Obywatele niebędący rolnikami mogą czasem wziąć udział w akcjach organizowanych przez organizacje ekologiczne w celu wsparcia działań ochronnych.

• Działania strażnicze w odniesieniu do obszarów Natura 2000
  Każdy obywatel i każda organizacja (najskuteczniej kilka osób lub organizacji) mają prawo upomnieć instytucję państwową (państwa należącego do UE) podejmującą inwestycję, która może zaszkodzić przedmiotowi ochrony na obszarze Natura 2000. Jeśli upomnienie nie poskutkuje, nie trzeba biernie czekać na rozwój wydarzeń – można zastosować jedną lub kilka ścieżek postępowania prawnego – np. doniesienie do odpowiednich organów krajowych (na policję, do wydziałów spraw administracyjnych i do sądów) lub do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, czy do Komisji Europejskiej.

powrót do spisu treści