I.2. Definicja „przedsięwzięcia”
I.4. OOŚ – tylko dla projektów dokumentów i dla planowanych przedsięwzięć
I.5. Zasady polityki ochrony środowiska mające znaczenie dla OOŚ
I.1. Podstawy prawne[1]
Ocena oddziaływania na środowisko (dalej: OOŚ) to, najprościej rzecz ujmując, oszacowanie skutków wywołanych w środowisku za sprawą realizacji przedsięwzięcia, działania, czy też planu lub strategii. Kwintesencją oceny powinno być wyeliminowanie, zminimalizowanie bądź – w ostateczności – zrekompensowanie negatywnych oddziaływań na środowisko.
W Unii Europejskiej system prawny OOŚ jest regulowany przepisami dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko naturalne (dalej: dyrektywa EIA) oraz dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (dalej: dyrektywa SEA). Jak sama nazwa wskazuje, pierwsza dyrektywa dotyczy indywidualnych przedsięwzięć, a druga – dokumentów strategicznych. Ponadto dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (dalej: dyrektywa siedliskowa) nakazuje przeprowadzanie ocen oddziaływania na przyrodę obszarów Natura 2000 dla wszystkich planów i przedsięwzięć, których realizacja może znacząco oddziaływać na te obszary. Prócz tego, kwestie związane z tematyką OOŚ występują jeszcze w kilku innych dyrektywach „środowiskowych”, zwłaszcza w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej: dyrektywa ptasia) oraz w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: ramowa dyrektywa wodna).
Już z powyższego wstępu wynika podział na:
1) oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko,
2) strategiczne oceny oddziaływania na środowisko odnoszące się do planów, programów i polityk,
3) oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (zwane niekiedy ocenami habitatowymi, siedliskowymi, czy też po prostu „naturowymi”).
Polski system OOŚ reguluje przede wszystkim ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa OOŚ), przy czym do obszarów Natura 2000 silnie nawiązuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Te dwie ustawy stanowią wyraz implementacji do polskiego prawa wymagań dyrektyw EIA, SEA, ptasiej i siedliskowej. Prócz tego, do tematyki OOŚ nawiązują m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne oraz ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
W polskich uwarunkowaniach prawnych przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie obejmujące w szczególności (a więc nie tylko):
a) identyfikację oddziaływań na środowisko, w tym ewentualnie przygotowanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
b) weryfikację tego raportu;
c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień;
d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Z tego wynika, że jeżeli w toku analizy środowiskowej planowanego przedsięwzięcia uchybiono wymaganiom związanym z zapewnieniem udziału społeczeństwa czy też pominięto obowiązek zasięgnięcia opinii lub uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, to cała procedura OOŚ może być uznana za ułomną.
Ustawa OOŚ definiuje również ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 – jest ona oceną ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
I.2. Definicja „przedsięwzięcia”
W powyższych akapitach pojawiło się sformułowanie „przedsięwzięcie”. Dyrektywa EIA definiuje przedsięwzięcie jako:
– wykonanie prac budowlanych albo innych instalacji lub systemów,
– inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych.
Z kolei w polskiej ustawie OOŚ przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin.
Okazuje się więc, że definicja zawarta w dyrektywie obejmuje wszystkie „interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie”, podczas gdy polska ustawa obejmuje tylko przedsięwzięcia związane z przekształceniem i zmianą sposobu wykorzystania terenu. Ta na pozór kosmetyczna różnica w praktyce może być źródłem kłopotów przy kwalifikacji do OOŚ. Przykładem tego typu problemów jest zwiększenie intensywności produkcji rolnej lub przemysłowej, której nie towarzyszy „przekształcenie i zmiana sposobu wykorzystania terenu”, natomiast powoduje ono „interwencję w otoczeniu naturalnym” (np. wzrost emisji zanieczyszczeń). W myśl dyrektywy EIA może to już być „przedsięwzięcie”, podczas gdy według ustawy OOŚ kwalifikacja danego działania jest uzależniona od tego, czy nastąpi „przekształcenie i zmiana sposobu wykorzystania terenu”.
Dyrektywa siedliskowa, choć operuje pojęciem „przedsięwzięcie”, nie odnosi się do dyrektywy EIA. W praktyce oznacza to, że do realizacji celów dyrektywy siedliskowej nie jest konieczne stosowanie definicji przedsięwzięcia z dyrektywy EIA.
Przedmiotem oceny oddziaływania na przyrodę obszarów Natura 2000 powinny być nie tylko dokumenty planistyczne czy projekty przedsięwzięć inwestycyjnych, lecz wszelkie działania. Tak więc ocenie „naturowej” może podlegać np. pogłębianie szlaku żeglugowego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C-226/08), coroczne połowy sercówek[2] (C-127/02), ale i działalność łowiecka, gospodarka leśna i odmulanie zaniedbanych rowów melioracyjnych. Co więcej, analizy oddziaływania na przyrodę obszaru Natura 2000 mogą wymagać także takie działania, jak zmiana sposobu zagospodarowania/użytkowania terenu (w tym np. udostępnienie terenu dla potrzeb narciarstwa wodnego czy zjazdowego, organizowanie cyklicznych zawodów powodujących wzrost natężenia ruchu turystycznego, loty paralotniarzy, wspinaczka, zabudowa pensjonatowa).
Dyrektywa EIA wymienia dwie kategorie przedsięwzięć:
– grupa I – przed realizacją przedsięwzięć z tej grupy OOŚ jest obowiązkowa;
– grupa II – przed realizacją przedsięwzięć z tej grupy przeprowadzenie OOŚ może, ale nie musi być wymagane; decyzja o potrzebie przeprowadzenia OOŚ następuje na podstawie kwalifikacji opartej na prawnie określonych kryteriach.
W polskim prawie podział przedsięwzięć na dwie grupy został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obecnie trwa przygotowanie przewodnika po rozporządzeniu, który ma uściślić te grupy przedsięwzięć.
Według polskich przepisów, ocenę „naturową” przedsięwzięć z grup I i II przeprowadza się w ramach „typowej” OOŚ. Natomiast ustawa OOŚ przewiduje także odrębną procedurę dla takich przedsięwzięć spoza grup I i II, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
W przywołanych przepisach (dyrektywa SEA, dyrektywa siedliskowa, ustawa OOŚ) jest mowa także o strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, którą jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu. Według polskiego prawa, strategicznej OOŚ podlegają projekty:
1) koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego;
2) polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywanych lub przyjmowanych przez organy administracji, wyznaczających ramy późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
3) polityk, strategii, planów lub programów innych niż wymienione w punktach 1 i 2, których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jeżeli nie są one bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony.
Warto zwrócić uwagę na punkt trzeci: wynika z niego, że strategicznej ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000 mogą podlegać nie tylko dokumenty przyjmowane czy opracowane przez organy administracji, ale i wszystkie inne, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W praktyce strategicznej OOŚ będą więc wymagały dokumenty przyjmowane np. przez spółki prawa handlowego czy inne podmioty (takie spółki jak EURO 2012 czy agencje rządowe), jeśli ich realizacja będzie znacząco zagrażać obszarowi Natura 2000.
Z tego wynika, że ocena oddziaływania na obszary Natura 2000 jest jednym z najważniejszych elementów ocen strategicznych. Te oceny – poza oddziaływaniem na konkretne przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, które będą podlegały oddziaływaniu – będą przede wszystkim uwzględniać wpływ planowanych rozwiązań na spójność i kompletność sieci Natura 2000 w kraju czy regionie.
I.4. OOŚ – tylko dla projektów dokumentów i dla planowanych przedsięwzięć
Treść przepisów regulujących zagadnienia OOŚ wskazuje wprost: oceny należy wykonywać tylko dla przedsięwzięć planowanych i tylko dla projektów dokumentów strategicznych. Odpowiednia OOŚ powinna zostać przeprowadzona przed udzieleniem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia.
Tymczasem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, omawiając procedurę legalizacyjną samowoli budowlanych, dopuszczają możliwość przeprowadzenia OOŚ przed zalegalizowaniem już wybudowanej samowoli. Na inwestora nakłada się co prawda sankcje finansowe, ale – jeżeli wykaże zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym i z normami technicznymi, a także przeprowadzi OOŚ (o ile OOŚ byłaby wymagana na etapie „normalnej” procedury inwestycyjnej) – to prawo dopuszcza zalegalizowanie samowoli.
Bardzo podobny system prawny obowiązywał jeszcze do niedawna w Irlandii. Taki system przeprowadzania OOŚ dla samowoli budowlanych stał się jednak przedmiotem wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (C-215/06), który uznał go za całkowicie sprzeczny z celem i ideą dyrektywy EIA.
Na początku 2011 r. do Komisji Europejskiej wpłynęła skarga dotycząca polskich przepisów dopuszczających możliwość przeprowadzania OOŚ dla samowoli budowlanych. Być może spowoduje to konieczność zmiany ustawy Prawo budowlane.
I.5. Zasady polityki ochrony środowiska mające znaczenie dla OOŚ
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza w art. 5, że zrównoważony rozwój stanowi jedną z podstaw funkcjonowania państwa. Traktat o Unii Europejskiej w art. 191 mówi o tym, że wysoki poziom ochrony środowiska należy do podstawowych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej. Natomiast ustęp 2 tego artykułu formułuje 5 podstawowych zasad wspólnotowego prawa ochrony środowiska. Są to:
– zasada prewencji,
– zasada przezorności,
– zasada „zanieczyszczający płaci”,
– zasada wysokiego poziomu ochrony,
– zasada usuwania szkód u źródła.
Zasada prewencji wymaga rozważenia potencjalnych skutków danego działania przed jego podjęciem i wyciągnięcia odpowiednich wniosków z dokonanej analizy, ze względu na wysoki poziom ochrony środowiska.
Zasada przezorności nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. W dziedzinie prognozowania oddziaływań oznacza ona, że jeżeli nie uzyskano pewności (w tym: nie rozwiano racjonalnych wątpliwości), że oddziaływanie nie jest znaczące, to należy przyjąć, że jest ono znaczące. Tak więc jeśli istnieją wątpliwości co do wrażliwości gatunku na negatywne oddziaływanie, to należy przyjąć, że to oddziaływanie będzie znaczące.
Zasada „zanieczyszczający płaci” oznacza, że sprawca powinien ponieść koszty usunięcia skutków spowodowanego przez siebie negatywnego oddziaływania, a w przypadku spowodowania zagrożenia środowiska – koszty zapobieżenia jego wystąpieniu.
Zasada wysokiego poziomu ochrony nakłada obowiązek uwzględniania wysokiego poziomu ochrony we wszystkich pracach legislacyjnych i planistycznych. Z tą zasadą wiąże się kolejna, wynikająca z orzecznictwa ETS, zasada kompleksowej ochrony, polegająca na zintegrowanym podejściu do środowiska (ochrona jednego komponentu środowiska nie może powodować pogorszenia stanu pozostałych jego komponentów).
Zasada usuwania szkód u źródła oznacza, że potencjalne szkody w środowisku powinny być usuwane na najwcześniejszym możliwym etapie, np. już w początkowej fazie procesu produkcji, a nie na etapie „końca rury”.