VIII.1. Obszary Natura 2000 w Unii Europejskiej
VIII.2. Ile obszarów Natura 2000 jest i będzie w Polsce?
VIII.1. Obszary Natura 2000 w Unii Europejskiej
W 15 krajach „starej” Unii Europejskiej proces wyznaczania obszarów sieci Natura 2000 zaczął się znacznie wcześniej niż w Polsce i w pozostałych nowych krajach członkowskich. Obszary Natura 2000 są już więc tam w dużym stopniu wyznaczone i formalnie powołane. Proces ten trwał jednak długo, znacznie dłużej niż przewidywały zapisy obu dyrektyw stanowiących podstaw powoływania tych obszarów.
Stały monitoring tworzenia sieci obszarów Natura 2000 prowadzi na terenie UE Komisja Europejska, a jego wyniki publikuje na ogół raz do roku w Barometrze Natury 2000 (ostatnio w maju 2010 r.). Można z niego odczytać nie tylko liczbę powołanych w poszczególnych krajach członkowskich obszarów poszczególnych rodzajów i ich udział w powierzchni tych krajów, ale przede wszystkim dowiedzieć się, jak dotychczasowe propozycje poszczególnych krajów są przez Komisję oceniane (w dużej mierze kompletne – niekompletne – dalece niewystarczające) i czy w ostatnim okresie nastąpił znaczący postęp w wyznaczaniu tych obszarów.
Barometr oraz statystyka obszarów (publikowana dwa razy do roku, ostatnio w maju 2010 r.) są dostępne na stronie Komisji Europejskiej, w części dotyczącej sieci Natura 2000: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/barometer/index_en.htm.
Ponadto dane z tego monitoringu Komisja ogłasza czasem podczas wystąpień jej przedstawicieli na różnych konferencjach, czy spotkaniach roboczych z ekspertami.
Wiele krajów wyznaczało obszary specjalnej ochrony ptaków z dużym opóźnieniem, Komisja Europejska miała też i ma nadal zastrzeżenia co do zgodności wyznaczonych obszarów „ptasich” z rzeczywiście występującymi w niektórych krajach obszarami ważnymi dla ptaków. We wszystkich nowych krajach członkowskich obszary „ptasie” są już powołane (państwa te zobowiązały się do ich powołania w momencie akcesji do UE). Listy tych obszarów z wielu państw (nie tylko tzw. „nowych”) oceniane są jednak jeszcze jako niekompletne. Kraje, które nie wyznaczyły w odpowiedni sposób obszarów „ptasich” były i są upominane przez Komisję Europejską, by uznały za obszary chronione więcej swoich ptasich ostoi. Ponieważ upomnienia nie zawsze skutkują, to Komisja wstępuje niekiedy na drogę sądową w stosunku do niektórych państw, kierując takie sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jak już wspomniano, taki wniosek został też skierowany w sprawie Polski (patrz rozdz. 4.4), ale wycofano go, gdy Polska wypełniła swe zobowiązania.
Obszary „siedliskowe” w kolejnych regionach biogeograficznych zatwierdzane były przez Komisję Europejską od 2001 r. Większość tych obszarów już powołano. Wiele propozycji (szczególnie z Polski) uznawanych było jednak za niewystarczające i wymagające uzupełnienia, co powodowało konieczność zgłaszania przez państwa członkowskie kolejnych obszarów, a przez Komisję podejmowania nowych decyzji o zatwierdzaniu tych obszarów. Ostatnie decyzje w tej sprawie Komisja podjęła w styczniu 2011 r.
Według najnowszych dostępnych informacji[1]) na terenie UE wyznaczono już 5 315 obszarów „ptasich” zajmujących ok. 11,4% terytorium Unii, w tym 700 obszarów morskich oraz 23 268 obszarów „siedliskowych” zajmujących ok. 13,7% terytorium Unii, a w tym 1 429 obszarów morskich. Tak jak w przypadku Polski łączna liczba obszarów Natura 2000 na terenie UE jest mniejsza niż suma obszarów „ptasich” i „siedliskowych”, gdyż wiele tych obszarów pokrywa się w całości lub częściowo i wynosi obecnie 26 087 obszarów, w tym 2 491 obszarów morskich[2].
Wg ostatnich danych Dyrektoriatu Generalnego Środowisko Komisji Europejskiej (ze stycznia 2011 r.) obszary Natura 2000 obejmują 751 tys km2 terytorium UE, a średni procent pokrycia tymi obszarami (obu typów obszarów łącznie) wynosi 17,5% tego terytorium. Polska z pokryciem 19,5%, jako jeden z 13 krajów UE, lokuje się powyżej średniej Europejskiej. Natomiast pod względem powierzchni obszarów Natura 2000 Polska, gdzie obszary te zajmują blisko 61 tys. km2, zajmuje trzecie miejsce w UE po Hiszpanii (137 tys. km2) i Francji (69 tys. km2). W największym stopniu pokryte Naturą 2000 są takie kraje jak Słowenia i Bułgaria (35,5% i 34,0%), a kraje, w których sieć Natura 2000 zajmuje najmniejszy procent powierzchni to Wielka Brytania i Dania (7,2% i 9,0%), jedyne dwa kraje, w których udział tych obszarów jest mniejszy niż 10%.
Morskie obszary Natura 2000 zajmują na obszarze UE blisko 200 tys. km2 (ok. 4% powierzchni mórz należących do państw UE), z czego najwięcej powierzchni mórz włączono do sieci we Francji (ok. 41 tys. km2) i w Wielkiej Brytanii (37 tys. km2), a największy udział obszarów Natura 2000 w obrębie wód terytorialnych państw członkowskich ma miejsce w Niemczech (45%) i w Belgii (36,6%); w Polsce to 22,2%.
Pomimo iż na terenie UE wyznaczono już bardzo wiele obszarów Natura 2000, to proces ten nie jest zakończony i będzie trwał nadal. Oceniając stan zaawansowania w tym zakresie Komisja Europejska ocenia, iż proces wyznaczania obszarów lądowych zaawansowany jest obecnie (dane na styczeń 2011 r.) w ok. 82%, a proces wyznaczania obszarów morskich w ok. 33%. Listy obszarów „ptasich” i „siedliskowych” nigdy nie będą jednak w pełni i ostateczne zamknięte. Zawsze będzie można dodać kolejne obszary, jeśli taka będzie potrzeba i jeżeli ich znaczenie dla ochrony siedlisk i gatunków będzie wystarczająco udokumentowane (np. pojawią się nowe dane o walorach przyrodniczych lub zwiększy się stopień zagrożenia przyrody na tych obszarach); przyjęto bowiem, że sieć ma mieć charakter otwarty.
Obszary Natura 2000 obejmują różne ekosystemy. Przeważają wśród nich lasy (ok. 51% ich łącznej powierzchni w UE), na drugim miejscu są ekosystemy rolniczych terenów uprawnych (24%), a na kolejnych: ekosystemy trawiaste (10% – łąki i pastwiska łącznie) oraz ekosystemy terenów bagiennych (9,5%). Udział tych różnych ekosystemów w poszczególnych krajach jest różny, w Polsce przeważają tereny rolnicze.
Komisja Europejska we współpracy z Europejską Agencją Środowiska (EEA) opracowała nowy program komputerowy do użytku on-line umożliwiający użytkownikowi zlokalizowanie i podgląd obszarów sieci Natura 2000 na obszarze wszystkich krajów członkowskich UE. Przeglądarka ta („Natura 2000 Viewer”) udostępniona została w 2010 r. – można z niej korzystać pod adresem: http://natura2000.eea.europa.eu/#. Pokazuje zasięg obszarów Natura 2000 w podziale na zasadnicze ich typy („ptasie”, „siedliskowe” oraz takie, które spełniają te obie role jednocześnie) na tle mapy topograficznej (możliwej do znacznego powiększania) oraz pozwala na wyszukiwanie obszarów, w obrębie których chronione są określone gatunki roślin i zwierząt (wg. ich nazw łacińskich).
W krajach Europy Zachodniej i Południowej tworzenie sieci jest już wyraźnie widoczne w terenie – w wielu miejscach można zobaczyć tabliczki z napisem „Obszar Natura 2000”. Podobne tabliczki pojawiają się również w Polsce, przede wszystkim w obszarach „ptasich”.
VIII.2. Ile obszarów Natura 2000 jest i będzie w Polsce?
W Polsce formalne wyznaczanie obszarów Natura 2000 rozpoczęło się w 2004 r. i proces ten jest już mocno zaawansowany.
Początkowo zostały wyznaczone 72 obszary specjalnej ochrony ptaków (Rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r.). Nie były to jednak wszystkie wówczas udokumentowane ostoje ptasie o randze europejskiej, czyli spełniające kryteria zapisane w dyrektywie „ptasiej”. Komisja Europejska zarzucała Polsce brak niektórych obszarów i prowadziła przeciwko niej formalną procedurę zaskarżenia. Według danych OTOP (z 2004 r.), organizacji pozarządowej wyznaczającej w Polsce te obszary, powinno ich być znacznie więcej. W 2004 r. OTOP wyznaczył 140 takich obszarów (137 lądowych i 3 morskie), a w 2010 rozszerzył tę listę do 174 obszarów (170 lądowych i 4 morskie). Powyższe rozporządzenie było więc jeszcze trzykrotnie nowelizowane (w 2007, 2008 i 2011 r.) i powoływano kolejne obszary – obecnie są już formalnie wyznaczone 144 obszary „ptasie”, w tym 3 morskie. Zajmują one ok. 16 % powierzchni Polski, kolejnych kilka jest konsultowanych. Komisja Europejska polską listę obszarów ptasich uznaje za w dużej mierze kompletną.
Tworzenie obszarów „siedliskowych” jest w Polsce nieco mniej zaawansowane. W momencie wstąpienia Polski do Unii Europejskiej zgłoszono Komisji Europejskiej listę 184 obszarów proponowanych jako obszary specjalnej ochrony siedlisk. Ta propozycja również została uznana za niewystarczającą. W wyniku negocjacji z Komisją Europejską i w miarę kompletowania dokumentacji jeszcze kilkakrotnie zgłaszano uzupełniające listy obszarów „siedliskowych”. Obecnie, po decyzji Komisji ze stycznia 2011 r. zatwierdzone przez Komisję Europejską zostały 823 obszary „siedliskowe” – 778 obszary z regionu biogeograficznego kontynentalnego i 45 z regionu biogeograficznego alpejskiego. Siedem z tych obszarów ma jednocześnie status obszarów „ptasich” (należy do kategorii PLC). Zajmują one ok. 11% powierzchni Polski. Spodziewane jest iż jeszcze co najmniej jedna taka lista zostanie prawdopodobnie zgłoszona do Komisji – powołanie dodatkowych obszarów jest konieczne dla wypełnienia zobowiązań wynikających z ustaleń ostatnich seminariów biogeograficznych (uzupełniającego dla Polski z marca 2010 r i seminarium dla Morza Bałtyckiego z listopada 2009 r.). Na początku czerwca Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoczął konsultacje społeczne kolejnych projektowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000, których zaproponowanie wynika z ustaleń wspomnianego seminarium z marca 2010 r. Zaproponowano 19 nowych obszarów siedliskowych oraz zmianę granic 36 już istniejących obszarów (głównie powiększenia).
Obszary Natura 2000, „ptasie” i „siedliskowe” łącznie, zajmują obecnie ok. 20% powierzchni kraju i jest ich 960.
W przyszłości lista obszarów Natura 2000 będzie zapewne nieco dłuższa. Przybędzie jeszcze pewna ilość obszarów zarówno „siedliskowych”, jak i „ptasich”. Na ogół będą one jednak niewielkie, więc powierzchnia sieci nie zmieni się już wiele. Docelowo powierzchnia obszarów Natura 2000 ma obejmować ok. 22% powierzchni naszego kraju.
Obszarów Natura 2000 nie należy jednak kojarzyć jedynie z utrudnieniami. Takie obszary umożliwiają nowe kierunki rozwoju oraz uzyskanie dodatkowych środków z budżetu UE. Mieszkańcy obszarów włączonych do sieci Natura 2000 mogą już np. korzystać z ukierunkowanych na ochronę przyrody programów rolnośrodowiskowych oraz promować swój region poprzez rozwój turystyki przyrodniczej (więcej w e-szkoleniu 9).
Orientację w położeniu obszarów Natura 2000 ułatwia od czerwca 2010 r. serwis zawierający mapy i granice obszarów Natura 2000 (także parków narodowych i rezerwatów, a niedługo też parków krajobrazowych) udostępniony przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska na Geoportalu (http://geoportal.gov.pl/) w jego części „Mapy”, z którego można korzystać przy wykorzystaniu usługi przeglądania, tzw. WMS (Web Map Service).
Jak już wspomniano pierwsze listy obszarów „siedliskowych” i „ptasich” zaproponowane przez władze Polski w 2004 r. były dalekie od doskonałości. Złożyły się na to zarówno niewystarczający czas na ich przygotowanie i niewystarczające na te prace środki finansowe (przyczyny niedostatecznego udokumentowania), jak i usuwanie w trakcie oficjalnych konsultacji niektórych obszarów z już przygotowanych wstępnie list. Wyznaczanie obszarów spotkało się bowiem w Polsce z oporem zarządów gospodarki wodnej, służb leśnych i samorządów lokalnych, co spowodowało, że nie wszystkie wyznaczone przez ekspertów obszary znalazły się na listach przekazanych Komisji Europejskiej w momencie wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Długo trwało także przekonywanie się naszych władz o tym, że obszary Natura 2000 rzeczywiście muszą być wyznaczone jedynie na podstawie kryteriów naukowych, bez uwzględniania względów społeczno-gospodarczych, które mogą być brane pod uwagę dopiero na etapie ustalania zasad i sposobów gospodarowania na tych obszarach.
W trosce o przyrodę i wywiązanie się Polski ze zobowiązania do ochrony priorytetowych gatunków i siedlisk, pozarządowe organizacje ekologiczne stworzyły – na własny koszt – w grudniu 2004 r. listę dodatkowych obszarów proponowanych do sieci Natura 2000 na terenie Polski, a następnie powtarzały przygotowanie takich list w latach następnych – w marcu 2006 r., w kwietniu 2008 r. oraz w maju 2010 r.. Te tzw. Shadow lists (listy cieni) zostały uznane przez Komisję Europejską za wyjątkowo rzetelne i Komisja upominała się o oficjalne uwzględnienie obszarów na nich przedstawionych. Pierwsza lista wskazywała zarówno brakujące obszary „ptasie”, jak i „siedliskowe”, następne obejmowały już tylko obszary „siedliskowe”. Listy sugerowały zarówno dodanie wielu nowych obszarów, jak i powiększenie niektórych wcześniej już uznanych obszarów. Znaczną część z tych propozycji już oficjalnie uwzględniono. Jako Shadow List należy również traktować zgłoszenie OTOP z grudnia 2010 r. (przygotowane na podstawie nowego inwentarza ostoi ptasich z maja 2010 r.) o potrzebie rozszerzenia listy obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 w Polsce.
Shadow lists z całą pewnością miały duże znaczenie. Wyraźnie było to widać w toku dyskusji między Komisją Europejską a przedstawicielami Ministerstwa Środowiska podczas seminariów biogeograficznych i podczas późniejszych negocjacji, kiedy kolejne obszary z poszczególnych Shadow list były włączane do oficjalnych propozycji Ministerstwa.
Shadow lists powstały także w wielu innych państwach UE (zarówno w krajach „starej” Unii, jak i w nowych krajach członkowskich). Potrzeba uzupełniania listy obszarów Natura 2000 wynika z tego, że oficjalne listy są wynikiem kompromisu między różnymi grupami interesu i lobby, wśród których są zarówno miłośnicy przyrody, jak i osoby przedkładające doraźny interes ekonomiczny i społeczny ponad ochronę przyrody. Lobbyści starający się ograniczyć rozwój sieci Natura 2000 są na ogół nieświadomi niekorzystnych zmian stanu różnorodności biologicznej oraz znaczenia sieci Natura 2000 dla powstrzymania procesu wymierania gatunków i zaniku siedlisk.
Istotne jest jaka jest formalna sytuacja obszarów Natura 2000 zgłaszanych na Shadow lists. Zgodnie ze znowelizowanym prawem ochrony przyrody każdy obszar sieci Natura 2000, obojętne czy wyznaczony już oficjalnie, czy tylko planowany do objęcia ochroną, posiadający plan zadań ochronnych lub plan ochrony czy nie, podlega ochronie prawnej. W ustawie jest zapis zabraniający, do czasu zatwierdzenia obszarów Natura 2000 przez Komisję Europejską (lub podjęcia decyzji o niezatwierdzeniu), podejmowania działań mogących znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk wymienionych w załącznikach do dyrektyw gatunków roślin i zwierząt, a także działań mogących niekorzystnie wpływać na populacje i osobniki gatunków, z których powodu wyznaczono dany obszar Natura 2000.
Państwo polskie, reprezentowane przez rząd, odpowiada prawnie przed Unią Europejską za zachowanie wszystkich zagrożonych gatunków i siedlisk (wymienionych w załącznikach do dyrektyw). Zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej wszystkie obszary z Shadow list traktowane są tak, jak oficjalnie wyznaczone. Obszary te muszą być więc uwzględniane w ocenach oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko i w ocenach strategicznych. Jest to rygorystycznie przestrzegane szczególnie wówczas, gdy planowane przedsięwzięcia miałyby być finansowane przez Unię Europejską.
poprzedni rozdział | następny rozdział
[1] W sprawie obszarów „ptasich” najnowsze dane pochodzą z maja 2010 r., ale opublikowane zostały w ramach Barometru Natury 2000 w grudniu 2010 r., natomiast dane o obszarach „siedliskowych” z tego Barometru powinny zostać uaktualnione w oparciu o informacje nt. Decyzji KE z 10 stycznia 2011 r., ale Komisja nie opublikowała jeszcze takich danych zbiorczych. [powrót]
[2] Dane łączne podano wg. informacji Komisji Europejskiej ze stycznia 2011 r. [powrót]